王毅巡滇與中國邊海防工作近態
2019.03.08
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壹、新聞重點
中國國務委員兼外長王毅於2019年2月16至18日前往雲南省勘查，期間踏查了德宏州瑞麗口岸、「一寨兩國」邊境社區，以及中緬油氣管線等邊界設施。令人矚目的是，王毅特別攀至海拔3214公尺的中緬邊界線，並親手替號稱「共和國一號碑」的中緬1號界樁描紅添色。
王毅此舉儘管如北京所稱，旨在鞏固深化中緬雙方「胞波」之情，特別是1960年所劃中緬邊界，係中華人民共和國成立後與鄰國劃定的第一條邊界，乃中國和平友好解決邊界問題之濫觴，[1]惟箇中意涵未盡於此。本文擬以王毅巡滇之意涵，敘明北京在強邊固防背景下深化推廣雲南「德宏模式」之安排，據以闡述中國邊海防體制與發展之近勢。
貳、安全意涵
一、北京對中緬邊區政經安全極為重視
2015年3月緬甸果敢戰火殃及雲南邊城，造成大批難民流入滇境及泰國。王毅隨之前往雲南與該省研商邊境工作部署，此概為習近平關注中緬邊區問題之伊始。自此，北京一面促和緬北政局，包括協助緬甸政府與地方武裝勢力召開「21世紀彬龍會議暨聯邦和平大會」(2016年起已三屆)，繼而為羅興亞人問題斡旋於緬甸與孟加拉之間；一面啟動中緬邊境經濟合作計畫，欲藉由「中緬經濟走廊」論壇及「瀾滄江-湄公河合作」機制建構雲南德宏州瑞麗(中國對緬貿易出口最大陸路口岸)至緬甸皎漂的「一帶一路」通道。[2]除了「中緬經濟走廊」(中方目前由發改委主導)與「瀾滄江-湄公河合作」兩大平臺，中緬尚且透過對《中緬邊境管理與合作協定》之檢視，來推動兩國邊區發展(中方目前由外交部邊界與海洋事務司主導)。而王毅此次巡滇，即率外交部邊海司司長易先良隨行。
截至目前，北京對於中緬邊區合作成果似感滿意，此包括油氣管道運作順利、昆明飛仰光、奈比多、曼德勒航線已經開通，而中緬邊區電力聯網、電信運營網路亦成功對接。至於仰光產業新城、皎漂經濟特區，以及中緬鐵路等重大合作項目也取得重要進展。
二、北京欲深化推廣雲南強邊固防試點經驗
在王毅本次巡視之前，上一個遠赴雲南德宏州的中央大員，乃中國國防部長魏鳳和。2018年12月中，中國國家邊海防委員會工作推進會議即在德宏召開。該會是1973年以來北京所召開的第六次國家級邊海防工作會議，也是魏鳳和首次以國家邊海防委員會主任職銜活動之場合。魏鳳和在該會上強調了2018年4月23日中共中央政治局審議《關於新時代加強黨政軍警民合力強邊固防的意見》之際所宣示的要點，此包含:鞏固黨政軍警民合力強邊固防、加強黨對邊海防工作集中統一領導，以及加快推進邊海防軍民融合深度發展等等。此外，魏鳳和猶觀摩了德宏州自2017年以來的強邊固防試點成果。[3]
關於雲南德宏州的強邊固防試點，蓋聚焦於黨管邊防領導體制、將邊防委辦公室設為黨委辦公室、建立管邊控邊制度機制、率先建立數位邊防、率先建立軍警民聯防平臺，以及率先創建包含瑞麗銀井在內的十個強邊固防示範村。而據中國官媒報導，強邊固防之「德宏模式」正在全國推廣應用。
參、趨勢研判
一、邁入第四時期的邊防體制將與軍改及跨軍地改革等新制磨合
迄今為止，中華人民共和國之邊防體制，按軍隊與公安負責情況，可粗分為四個時期。其一為1950年代，係由軍隊、公安分管(國防軍分防帝國主義鄰國邊海，公安分防社會主義盟友邊區)，走向邊防事務歸中央軍委領導下的公安邊防機構指導。其二為1960到70年代初，係從特定邊區為部隊分管、國家公安部逐步分管其他邊區之階段，走向1973年撤銷公安部隊、將邊境防衛與管理交由中國人民解放軍擔負之階段。其三是1980年代至2016年，此間邊防業務大幅移交給新組建之邊防武裝員警部隊，最終形成了解放軍邊防部隊負責一線防衛與管理、公安武警部隊負責二線治安和出入境管理的分工防管體制。[4]
2016年起，邊防體制進入第四時期。首先是透過撤大軍區設戰區之軍改，俾各省軍區的邊海防部隊移交轉隸各戰區陸軍(由中央軍委國防動員部邊海防局、陸軍參謀部邊海防局負責管理)，其次是透過2018年起的跨軍地改革，將海警部隊歸中央軍委轄下之武警領導，又將公安邊防、警衛部隊轉改為人民警察。而在當前黨政軍警民合力強邊固防的大政方針之下，新的邊防體制將面臨相關建制之磨合。鑒此，中國日後將可能著手制定《國家邊界法》，以完善邊區建設及安保所需之系統性法律。
二、黨管邊防及「一帶一路」發展使邊防內延且外展
中國近期對邊海防關注程度之提升，除反映在深化推廣「德宏模式」一節外，尚且有兩項指標。其一是2018年下半以來相關外交會談與活動增加之現象。其二是邊防內延與外展之態勢。即言在北京強化黨管邊防之際，中國邊省之省委書記藉由省軍區與邊(海)防委員會，將更進一步使邊防與省政扣連。2019年1至2月間，為各邊省(包括雲南省、內蒙古自治區、吉林省、遼寧省、廣西壯族自治區、西藏自治區、福建省)公布之2019年政府工作報告，皆明文了邊防任務，其要點諸如興邊富民、推動黨政軍警民「五位一體」強邊固防工作、人民防空和邊海防、民兵預備役，以及人防工作和邊海防建設等等。
其次，在「一帶一路」計畫趨動之下，中國的邊防業務也將日益外展。據台灣中亞學會秘書長侍建宇表示，有「中國版黑水公司」之稱，隸屬於中國中信集團的先豐安保，即隨「一帶一路」倡議而擴展。先豐安保為保護中國海外投資項目及相關人員之安全，提供境外偵察、設卡、保全設施安全的「準軍事」服務，目前該公司已在雲南與新疆成立兩個營運培訓-物流基地。另據《華盛頓郵報》專文指出，疑似來自新疆的軍隊低調駐紮於塔吉克，時間至少有三年之久。[5]其目的可能在監控阿富汗及巴基斯坦境內的維吾爾戰士，以為新疆防堵伊斯蘭極端主義增加邊防縱深。
[1] 〈國務委員兼外長王毅徒步巡查「共和國1號碑」〉，《中華人民共和國外交部》，2019年2月18日，http://atcmxl.mfa.gov.cn/web/wjbzhd/t1638803.shtml。「一寨兩國」是指雲南省德宏州瑞麗市姐相鄉銀井寨71號國界碑兩側、中緬邊民文化一體、國籍分屬的特殊現象。「胞波」一詞乃緬語兄弟之音譯。
[2] 「中緬經濟走廊」為2017年11月19日王毅訪緬時提出。同年12月15日王毅出席雲南大理瀾滄江—湄公河合作第三次外長會時，又提出打造瀾湄流域經濟發展帶，以及瀾湄合作應同「一帶一路」倡議和六國發展戰略更緊密對接等主張。此外，中緬經濟走廊論壇第一屆會議於2018年9月11至13日舉行，第二屆會議方於2019年2月（20至）22日結束。
[3] 「強邊固防」為十八大以來習近平邊海防論述之核心。而由前國防部長常萬全所提出的五邊建設（政治安邊、富民興邊、軍事強邊、外交睦邊、科技控邊），被認定是中國陸地邊疆建設的五大主題。
[4] 馬大正，〈中國邊防體制六十年〉，《新浪財經》，2017年1月14日，http://finance.sina.com.cn/roll/2017-01-14/doc-ifxzqnip1082906.shtml；馬浩亮，〈北京觀察：打破軍民壁壘穩固邊海防〉，《大公報》，2018年4月24日，http://news.takungpao.com/mainland/focus/2018-04/3563607.html。
[5] 侍建宇，〈阿富汗戰事「私有化」與中國境外安保的需求〉，《Yahoo論壇》，2019年2月11日，https://tw.news.yahoo.com/【yahoo論壇／侍建宇】阿富汗戰事「私有化」與中國-090833001.html；Gerry Shih, “In Central Asia’s forbidding highlands, a quiet newcomer: Chinese troops,” Washington Post, February 18, 2019, https://www.washingtonpost.com/world/asia_pacific/in-central-asias-forbidding-highlands-a-quiet-newcomer-chinese-troops/2019/02/18/