第41期
壹、新聞重點
2019年3月22日《紐約時報中文網》報導,3月21日江蘇省鹽城市響水縣陳家港化工園區天嘉宜化工有限公司發生特別重大爆炸事件,不僅波及周邊16家企業,並引發地震與造成嚴重環境汙染。[1]事件發生後,適逢習近平出訪歐洲,3月22日習近平跨海對此事件作出指示「要求江蘇省和有關部門全力搶險救援,搜救被困人員,及時救治傷員,做好善後工作,切實維護社會穩定」。另外,國務院總理李克強亦就救援工作批示,「要科學有效做好搜救工作,全力以赴救治受傷人員,最大程度減少傷亡,採取有力措施控制危險源,注意防止發生次生事故。應急管理部督促各地進一步排查並消除危化品等重點行業安全生產隱患,夯實各環節責任」。[2]
與此同時,3月22日江蘇省公布《關於切實做好危化品等重點行業領域安全生產的緊急通知》,要求「嚴格落實政府危化品安全監管責任和危化品企業安全生產主體責任、全面開展危化品安全隱患排查整治、嚴處重罰危化品企業違法違規行為、加速構建危化品安全生產長效機制以及深入展開重點行業領域專項整治」。[3]
貳、安全意涵
一、「整改匯報」失靈與「以罰代管」導致工安事件層出不窮
此次爆炸事件發生前,天嘉宜化工有限公司早已多次遭到罰款,金額由10萬至100萬元人民幣不等。2016至2018年三年期間,該公司便因安全與環保等問題而有多達10次被處罰與通報紀錄。最近一次則是2018年7月18日,因偷排放污染物而遭鹽城市環境保護局罰款20萬人民幣與停產整治,並於隔月完成「整改匯報」與申請復產。同時,2018年2月國家安全生產監督管理總局亦通報該公司具有13項安全問題,但仍未見其採取相關改善措施。可見「整改匯報」失靈,政府對於企業的「整改匯報」採取聽信態度,故事件發生後引發民眾質疑政府的縱容與監管不力。
另外,由於相關監督部門採取「以罰代管」政策,對於存在安全問題的企業缺乏長期追蹤和監督,如「3‧21」特別重大爆炸事故調查小組所言,「江蘇省一些企業在改進安全生產工作上不認真、不紮實、走形式、走過場」。這顯示出天嘉宜化工有限公司造假應付檢查,未根本解決相關安全問題,甚至發生多項生產許可證過期或被撤銷的情況,如2013年發放之危險化學品安全生產許可證已於2016年過期。由此可見,「整改匯報」失靈與「以罰代管」政策不僅為此次爆炸事件的罪魁禍首,亦是中國工安事件頻傳的主因。
二、應急管理部與生態環境部協調指揮救災
根據《中華人民共和國突發事件應對法》,中國建立統一領導、綜合協調、分類管理、分級負責、屬地管理為主的應急管理體制,地方政府為救災的主體,負責災害現場的應急處置工作。應急管理部成立前,突發事件發生後,在國務院應急管理辦公室與中央其他部門進行聯繫、溝通與協調後,依各自職責進行分工並派遣工作小組前往災害現場協助救災。地方政府亦會立即啟動應急響應,由相關部門成立災害應急指揮機構展開救災行動。2018年3月應急管理部成立後,透過整合相關應急資源與救援力量,改由該部直接指導協助地方政府救災。同時,中國亦成立生態環境部,擔負環境監測以及監督管理污染防治等工作。
此次爆炸事件發生後,由應急管理部與生態環境部指揮協調各單位進行災害救援行動與環境監測與應急處置工作。根據《國家安全生產事故災難應急預案》,由於死亡人數超過30人以上,被視為特別重大安全生產事故。因此,由應急管理部啟動Ⅰ級應急響應,並由黨組書記黃明率領包含化工與消防專家之工作小組前往事故現場指導應急救援工作。根據2014年的《國家突發環境事件應急預案》,生態環境部啟動應急響應程序,並由副部長翟青所率領之工作小組前往事故現場指導環境應急等相關工作。最後則是根據《江蘇省重特大生產安全事故災難應急預案》與《江蘇省突發環境事件應急預案》,江蘇省立即啟動應急預案,成立事故處置救援現場指揮部,並下設各項專門工作組以利於展開相關救援工作。江蘇省生態環境廳立即啟動環境應急回應,除了向生態環境部和省政府通報突發環境事件訊息,並前往現場進行環境應急監測與協助地方政府展開相關環境應急處置工作。可見,在「統一領導、屬地管理為主」的應急管理體制下,地方政府及其相關單位在應急管理部與生態環境部的指揮協調下執行救災任務。
參、趨勢研判
一、中國將持續強化應急減緩與準備作為
一般而言,應急管理的生命周期包含減緩、準備、響應及恢復等四個階段,亦分別代表應急管理中的四種活動。中國的應急管理就是為了預防與因應自然災害、事故災難、公共衛生事件以及社會安全事件,結合政府、企業以及第三部門的力量,來進行減緩、準備、響應以及恢復活動。應急管理不僅意味著因應災害或災難,亦是對其進行有效的預防。減緩目的是減少突發事件發生的可能性或限制其帶來的影響;準備是指發展因應各種突發事件的能力;響應是指採取行動以挽救生命與減少損失;恢復則是指推動社會生活恢復常態的長期活動。[4]
由於近年來中國多次發生類似的工安事件,突顯出應急管理機制的不足,可預期的是中國將持續強化應急減緩與準備此兩階段的作為,有助於提身自身的應急管理能力。關於前者,由於江蘇省有53個化工園區,且在2018年中國化工園區30強名單中,境內7個園區榜上有名,數量位居全國首位。同時,由於該省環境基礎設施建設遲滯,存在著廢棄物收集處置能力不足、營運監管不到位等問題,導致化工企業不斷發生安全與環保事故。因此,事件發生前,江蘇省推動環境基礎設施三年建設方案(2018-2020),共1195個項目,總投資金額約1754億人民幣,希冀徹底進行環境基礎設施中的「補短板」。[5]可見,強化應急減緩作為將有助於預防災害與減少損失。
關於後者,2019年4月1日正式實施的《生產安全事故應急條例》,係為應急管理部成立後所推出的第一部安全生產領域法規。其中,該條例第2章特別針對應急準備作為,包含地方政府安全監督機關與生產經營單位應制定生產安全事故應急救援預案、建立應急救援隊伍、應急值班制度,從業人員應急教育和培訓以及儲備應急救援裝備和物資等進行規範。可見該條例強化了應急準備在中國應急管理機制的重要性,因為應急處置與救援成效皆取決於平時的應急準備程度。
二、中國以部會層級的因應來避免更大的批評聲浪
此次爆炸事件發生後,中國官方隨即採取相關作為以期避免引發更大的批評聲浪。在習近平與李克強作出相關指示後,除了江蘇省外,河北、遼寧、黑龍江、上海、福建、山東、重慶、甘肅、青海等多個省份亦要求展開危險化學品生產安全隱患排查整治工作。3月27日國務院與應急管理部亦透過召開電視電話會議,部署安全生產重點工作以及完善落實安全生產「黑名單」制度。同時,事件發生後,國務院隨即成立「3‧21 」特別重大爆炸事故調查組,由應急管理部黨組書記兼副部長黃明擔任組長,並於3月23日召開第一次會議,強調「要紮實細緻做好事故調查工作,儘快查明事故原因、嚴肅追究責任」。然而,由於此次爆炸事件反映的是中國政府治理能力以及工業安全管理的鬆散結構問題,上述作為雖有助於展現政府解決此問題的決心,但卻未能找出問題的根本原因並加以解決。
附表1、天嘉宜化工有限公司不良紀錄
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時間
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事由
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1
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2012年
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因不當處置化學廢料100餘噸,嚴重污染環境而被裁罰100萬元。
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2
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2015年5月
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因二期工程廢水治理設施未經環保驗收擅自投入生產、項目未經審批擅自投入生產、未設置危險廢物識別標誌的違法事實而受到行政處罰,罰款人民幣10萬元。
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3
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2016年7月
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因違反固定廢物管理制度、環境影響評價制度,而被響水縣環保局罰款10萬元。
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4
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2016年7月
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因違反固體廢物管理制度,而被響水縣環保局罰款5萬元。
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5
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2017年1月
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因夥同他人非法處置危險廢物逾100噸,造成嚴重污染,而被江陰市法院判罰100萬元。
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6
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2017年6月
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因環保設施未驗收等,而被鹽城市環保局罰款28萬元。
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7
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2017年9月
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因違反大氣污染防治管理制度、固體廢物管理制度,而被響水縣環保局罰款15萬元。
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8
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2018年2月
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國家安全監管總局通報其存在13項安全隱患,包括儲存苯、甲醇裝卸現場無防洩漏措施等。
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9
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2018年2月
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國家安全監管總局辦公廳發布《國家安全監管總局辦公廳關於督促整改安全隱患問題的函》,將其列入「有關安全隱患問題清單」。
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10
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2018年5月
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因違反建設項目環保影響評價、固體廢物管理制度以及大氣污染防治管理制求,而被罰款48萬元。
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11
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2018年5月
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因逃避監管而私自排放棄置固體廢物及大氣污染物,被罰款53萬元。
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12
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2018年7月
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因逃避監管方式排放污染物,而被處罰20萬元。
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資料來源:洪銘德整理自公開資料。
附表2、中國安全生產事故急響應等級說明
級別
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災害危害程度說明
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啟動程序
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1
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特別重大安全生產事故:造成30人以上死亡,或者100人以上重傷(包括急性工業中毒,下同),或者1億元以上直接經濟損失的事故。
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Ⅰ級應急回應行動由國務院安委會辦公室或國務院有關部門組織實施。
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2
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重大安全生產事故:造成10人以上30人以下死亡,或者50人以上100人以下重傷,或者5000萬元以上1億元以下直接經濟損失的事故。
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Ⅱ級及以下應急回應行動的組織實施由省級人民政府決定。
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3
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較大安全生產事故:造成3人以上10人以下死亡,或者10人以上50人以下重傷,或者1000萬元以上5000萬元以下直接經濟損失的事故。
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4
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一般安全生產事故:造成3人以下死亡,或者10人以下重傷,或者1000萬元以下直接經濟損失的事故。
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資料來源:洪銘德整理自〈國家安全生產事故災難應急預案〉,中華人民共和國應急管理部,2018年2月20日,http://www.chinasafety.gov.cn/gk/yjjy/201802/t20180220_200425.shtml。
附表3、中國突發環境事件急響應等級說明
級別
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災害危害程度說明
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啟動程序
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I
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凡符合下列情形之一,為特別重大突發環境事件:
1. 因環境污染直接導致30人以上死亡或100人以上中毒或重傷;
2. 因環境污染疏散、轉移人員5萬人以上;
3. 因環境污染造成直接經濟損失1億元以上;
4. 因環境污染造成區域生態功能喪失或該區域國家重點保護物種滅絕;
5. 因環境污染造成設區的市級以上城市集中式飲用水水源地取水中斷;
6. Ⅰ、Ⅱ類放射源丟失、被盜、失控並造成大範圍嚴重輻射污染後果;放射性同位素和射線裝置失控導致3人以上急性死亡;放射性物質洩漏,造成大範圍輻射污染後果;
7. 造成重大跨國境影響的境內突發環境事件。
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初判發生特別重大、重大突發環境事件,分別啟動Ⅰ級、Ⅱ級應急回應,由事發地省級人民政府負責應對工作
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II
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凡符合下列情形之一,為重大突發環境事件:
1. 因環境污染直接導致10人以上30人以下死亡或50人以上100人以下中毒或重傷;
2. 因環境污染疏散、轉移人員1萬人以上5萬人以下;
3. 因環境污染造成直接經濟損失2000萬元以上1億元以下;
4. 因環境污染造成區域生態功能部分喪失或該區域國家重點保護野生動植物種群大批死亡;
5. 因環境污染造成縣級城市集中式飲用水水源地取水中斷;
6. Ⅰ、Ⅱ類放射源丟失、被盜;放射性同位素和射線裝置失控導致3人以下急性死亡或者10人以上急性重度放射病、局部器官殘疾的;放射性物質洩漏,造成較大範圍輻射污染後果;
7. 造成跨省級行政區域影響的突發環境事件。
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初判發生特別重大、重大突發環境事件,分別啟動Ⅰ級、Ⅱ級應急回應,由事發地省級人民政府負責應對工作。
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III
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凡符合下列情形之一,為較大突發環境事件:
1. 因環境污染直接導致3人以上10人以下死亡或10人以上50人以下中毒或重傷;
2. 因環境污染疏散、轉移人員5000人以上1萬人以下;
3. 因環境污染造成直接經濟損失500萬元以上2000萬元以下;
4. 因環境污染造成國家重點保護的動植物物種受到破壞;
5. 因環境污染造成鄉鎮集中式飲用水水源地取水中斷;
6. Ⅲ類放射源丟失、被盜;放射性同位素和射線裝置失控導致10人以下急性重度放射病、局部器官殘疾;放射性物質洩漏,造成小範圍輻射污染後果;
7. 造成跨設區的市級行政區域影響的突發環境事件。
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初判發生較大突發環境事件,啟動Ⅲ級應急回應,由事發地設區的市級人民政府負責應對工作。
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IV
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凡符合下列情形之一,為一般突發環境事件:
1. 因環境污染直接導致3人以下死亡或10人以下中毒或重傷;
2. 因環境污染疏散、轉移人員5000人以下;
3. 因環境污染造成直接經濟損失500萬元以下;
4. 因環境污染造成跨縣級行政區域糾紛,引起一般性群體影響的;
5. Ⅳ、Ⅴ類放射源丟失、被盜;放射性同位素和射線裝置失控導致人員受到超過年劑量限值的照射;放射性物質洩漏,造成廠區內或設施內局部輻射污染後果;鈾礦冶、伴生礦超標排放,造成環境輻射污染後果;
6. 對環境造成一定影響,尚未達到較大突發環境事件級別。
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初判發生一般突發環境事件,啟動Ⅳ級應急回應,由事發地縣級人民政府負責應對工作。
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資料來源:洪銘德整理自〈國家突發環境事件應急預案〉,中華人民共和國國務院,2014年12月29日,http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-02/03/content_9450.htm。
[1] 王霜舟,〈江蘇鹽城化工廠發生爆炸,至少47人死亡〉,《紐約時報中文網》,2019年3月22日,https://cn.nytimes.com/china/20190322/china-explosion-jiangsu/zh-hant/。
[2] 〈響水「3‧21」事故現場指揮部召開第四次新聞發佈會〉,鹽城市人民政府,2019年3月25日,http://www.yancheng.gov.cn/art/2019/3/25/art_49_2997201.html;〈響水「3‧21」事故醫療救治情況最新通報〉,鹽城市人民政府,2019年3月28日,http://www.yancheng.gov.cn/art/2019/3/28/art_49_3007985.html;〈習近平對江蘇響水天嘉宜化工有限公司「3‧21」爆炸事故作出重要指示〉,《人民網》,2019年3月22日,http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2019/0322/c1024-30990449.html。
[3] 〈江蘇:切實做好危化品等重點行業領域安全生產〉,《人民網》,2019年3月23日,http://js.people.com.cn/BIG5/n2/2019/0323/c360300-32768772.html。
[4] 王宏偉,《應急管理理論與實踐》(北京:社會科學文獻出版社,2010年),頁69-73。
[5] 〈響水爆炸事故後 多省份緊急要求排查危化品隱患〉,《中國新聞網》,2019年3月23日,http://www.chinanews.com/gn/2019/03-23/8788535.shtml;〈國務院安委會辦公室、應急管理部召開進一步加強安全生產工作視訊會議〉,中華人民共和國中央人民政府,2019年3月27日,http://www.gov.cn/xinwen/2019-03/27/content_5377495.htm;〈補齊環境基礎設施短板 江蘇出台方案推動七大類工程建設〉,《人民網》,2019年3月19日,http://js.people.com.cn/BIG5/n2/2019/0319/c360304-32755010.html。