印太戰略發展與印度的角色
2019.05.13
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壹、新聞重點
近日美國推動印太戰略頗有斬獲。2019年4月25日，第二屆「『一帶一路』國際合作高峰論壇」在北京登場，美國、印度雙雙缺席。與此同時，4月23-24日，美國主管南亞與中亞的首席副助理國務卿威爾絲（Alice Wells）訪問印度，商討取消對印度等8國的伊朗石油禁運豁免問題及印太戰略議題。25日，美國國防部印太安全事務助理部長薛瑞福（Randall Schriver）也抵達印度，與印方國防部官員討論美印防衛夥伴關係及印太區域合作問題。4月15日當週，印度外交部設立印太科並開始運作，由外交部聯合秘書（Joint Secretary，相當於我外交部司長）竇萊斯瓦（Vikram Doraiswami）督導。媒體預期該科業務可能涉及環印度洋區域合作聯盟（Indian Ocean Rim Association, IORA）、東協及四邊對話機制（quadrilateral security dialogue, QUAD，指美國、日本、澳洲、印度的四方安全對話）等相關議題。4月30日媒體揭露，薛瑞福在完成印度訪問後，飛到馬來西亞吉隆坡並透露，美國國防部代理部長夏納翰（Patrick Shanahan）將在5月31日至6月2日舉行的「香格里拉對話」演講中，提出美國新的「印太戰略」（new Indo-Pacific Strategy）並闡述其內涵。 [1]
貳、安全意涵
川普的印太戰略，是歐巴馬時期「亞太再平衡」（Asia Pacific Rebalancing）政策的延續，不同之處在川普更強調印度及印度洋的戰略重要性。另一方面，近年中國對印度的威脅上升，印中「洞朗對峙」、中國在巴基斯坦的「一帶一路」工程，相當程度上是促使印度接受QUAD重啟（2017年11月重新恢復司長級會談）的重要因素。印太戰略提出以來，印度雖在經濟上呼應美國的互聯互通和基礎設施建設，亦派遣外交官出席QUAD，但對北京仍採取衡平包容的策略。相對於日本、澳洲對印太戰略較為正面的回應，印度是否參與印太戰略已成各方關注焦點。
一、中印分歧升高或成印太戰略的推進力
中印間的分歧議題，包括阿魯納查邦（Arunachal Pradesh，中國聲稱此地屬於藏南地區，是中國的一部分）等爭議領土與邊界問題、印度反對中國「一帶一路」倡議（特別是「中巴經濟走廊」破壞印度主權完整）、中國對巴基斯坦恐怖分子的立場等，近來都有升高之勢。印度媒體報導，2019年中共商務部發表的「一帶一路」地圖仍將印度納入，並將查謨－喀什米爾邦（Jammu and Kashmir）、中印邊界阿魯納查邦列為印度領土。但近期中國已銷毀幾千幅將阿魯納查邦劃歸印度的地圖，4月27日更進一步撤下「一帶一路」網站上的地圖。 [2]
印度對「一帶一路」的不滿，主要是中國在巴基斯坦投資「中巴經濟走廊」（China Pakistan Economic Corridor, CPEC）項目，並修建中巴鐵公路，通過印度宣稱擁有主權的喀什米爾地區。印度拒絕出席兩屆「『一帶一路』國際合作高峰論壇」，理由都是「中巴經濟走廊」破壞印度的主權完整。此外，4月27日《環球時報》揭露，巴基斯坦海軍參謀長阿巴斯上將（Admiral Zafar Mahmood Abbasi）訪問上海的滬東中華造船廠、武漢雙流造船廠，並為建造中的首艘S-20級潛艇命名為「漢果級」（Hangor Class）「漢果號」。[3] 中國對巴基斯坦的軍事支持挹注，也是印度不滿的原因。
2019年2月，印度控制的喀什米爾邦普爾瓦馬（Pulwama）地區爆發自殺炸彈攻擊事件，超過40名印度警察人員死亡。穆罕默德軍（Jaish-e-Mohammed, 簡稱JeM）稍後宣稱是他們所為。中國雖譴責此一恐攻，但仍繼續阻撓聯合國安理會把穆罕默德軍首腦阿茲哈（Masood Azhar）列入全球恐怖分子黑名單。印度爰於4月21至22日，派遣外交部外交秘書（Foreign Secretary，相當於我國外交部常務次長）顧凱傑（Vijay Gokhale）訪問北京，會見中國外交部副部長樂玉成、孔鉉佑及國務委員兼外交部長王毅。印度外交部發言人庫瑪（Raveesh Kumar）向媒體透露，顧凱傑此行向中方展示了穆罕默德軍及其領導人阿茲哈恐怖行動的證據。 [4]
二、美國透過軍事安全合作加大拉攏印度
2019年4月2日，美國國務院通知國會，同意印度購買總價26億美元的24架MH-60R型海鷹特種反潛直升機。MH-60R可望強化印度的反潛能力，並逐步取代印度海軍現役但已老化的英國製海王（Sea King）直升機和俄國製直升機。國務院在聲明中表示，該出售協議將通過加強美印戰略關係和改善主要防禦夥伴的安全，支持美國的外交政策與國家安全。
此外，雖然印度已於2018年10月與俄羅斯達成協議，購買可裝備5個團的S-400防空飛彈系統，但2019年3月28日，美國國防部亞太事務助理部長薛瑞福在國會聽證會上表示，美國正與印度合作，提供潛在替代方案，取代印度向俄羅斯採購的S-400防空飛彈系統。印度方面對此並未明確表態，但美國用意顯然希望繼續強化與印度的戰略夥伴關係，並避免印度因購買俄羅斯S-400防空飛彈系統，而受到美國《以制裁反制美國敵人法案》（Countering America's Adversaries Through Sanctions Act, CAATSA）的制裁。
參、趨勢研判
一、更包容的「自由開放的印太」有利印度參與
2019年4月23日，日本外務省在內閣會議上報告了2019年版《外交藍皮書》。對首相安倍晉三提倡的「自由開放的印度太平洋戰略」一詞，刪去「戰略」二字，改以「自由開放的印度太平洋」為表述。外界認為，此舉意在降低戰略敏感性，並回應曾對此表示不悅的中方。對於印太戰略及QUAD是否針對中國，美國務院南亞中亞事務助理國務卿威爾絲、東亞太平洋事務副助理國務卿黃之瀚（Alex Wong）也同聲否認。美方用詞也逐漸減少稱「印太戰略」（Indo-Pacific Strategy），而多改稱「自由開放的印度太平洋」（Free and Open Indo-Pacific, FOIP）或「自由開放的印度太平洋地區」（Free and Open Indo-Pacific Region）。
這些調整回應了2018年6月，印度總理莫迪（Narendra Modi）在新加坡「香格里拉對話」中所說的：「印度並不認為『印太』是一項戰略，也不認為它是一個由有限成員組成的俱樂部…，「印太」應包括該地理區域內的所有國家以及其他利益攸關國家…而不是針對任何國家」。這些較具包容性、較無針對性的用語，有助印度參與「自由開放的印度太平洋」倡議。
二、軍事安全是印度參與「自由開放的印太」的關鍵因素
對印度而言，是否參與印太戰略，關鍵在於印度洋的情勢發展與中國崛起造成的威脅程度。2018年7月底，美、日、澳宣布將共同投資印太地區的互聯互通和基礎設施建設後，印度隨後也宣布將向一些地區國家提供貸款並開展基礎設施和能力建設合作。2019年4月，印度外交部設立印太科，則是另一個正向指標。在軍事合作層面，美日澳及美日印之間都有不同規模的例行聯合軍演，但還未達成四國共同的聯合軍演。對於軍事合作，印度態度仍相當審慎。
2018年6月，QUAD四方官員再次會晤前，美方提議將對話規格提高到副部級，但印方婉拒，堅持只派聯合秘書（司長級）參加對話。2019年1月，印度海軍總司令蘭巴（Sunil Lanba）在「雷岡對話」（Raisina Dialogue）的印太小組討論中強調，中國在印度洋北部常駐6至8艘海軍軍艦或潛艦，並在東非建立了首個海外軍事基地，此一規模早已超越北京宣稱的「打擊海盜，保護貿易」的動機；對此，印度海軍高度肯定QUAD對印太地區價值的形成，但他卻否定QUAD具有軍事意圖，並稱短期內QUAD不具備發展成為軍事對話的可能性。[5] 4月6日，印度總理莫迪接受《印度斯坦時報》（Hindustan Times）專訪，談論印度與中國關係時也表示，不會讓雙方歧異（differences）變成爭議（disputes）；不會讓多邊議題影響雙邊關係，此亦反映莫迪對印太戰略及QUAD仍有所保留。一般認為印度仍將延續長久以來的「戰略自主」傳統，依據國家利益與週邊安全威脅，決定是否進一步呼應美國的「自由開放的印度太平洋」倡議。但薛瑞福在馬來西亞的發言，似乎暗示美印在印太戰略的合作上，已取得一定程度的進展。印中關係趨緊的推力及印美關係改善的拉力，將如何形塑印太戰略走向，值得各界持續密切關注。
[1]Dzirhan Mahadzir, “U.S. Will Unveil New Indo-Pacific Strategy Next Month,” USNI News, April 30, 2019, https://reurl.cc/k9Ad9; Sandeep Dikshit, “After Iran coercion, US to address India’s concerns,” The Tribune, April 25, 2019, https://is.gd/1qMB7H; Indrani Bagchi, “In a show of intent, external affairs ministry sets up Indo-Pacific wing,” Times of India, April 15, 2019, https://reurl.cc/90V4j; 印度外交部網站已提供印太科相關官員名錄，請見https://www.mea.gov.in/divisions.htm。環印度洋區域合作聯盟是環印度洋地區唯一的經濟合作組織，由印度洋沿岸21國組成。該組織宗旨在推動區域內貿易和投資自由化，促進地區經貿往來和科技交流，擴大人力資源開發、基礎設施建設等方面的合作。
[2]Sandeep Borah, “China removes map showing J&K and Arunachal as part of India,” EastMojo, April 27, 2019, https://reurl.cc/k9lrd
[3]〈巴鐵海軍上將參訪中國船廠 為購華S20潛艇命名〉，《環球時報》，2019年4月27日，https://reurl.cc/p8Lrx。2016年10月中國證實將賣給巴基斯坦8艘S-20P潛艇，其中4艘訂於2020年移交。
[4]Rezaul H Laskar, “India, China begin to prepare for 2nd informal summit,” Hindustan Times, April 26, 2019, https://reurl.cc/qakL3; “During Visit to China, Indian Foreign Secretary Shares Evidence on Masood Azhar,” The Wire, April 22, 2019, https://reurl.cc/OQVv3。5月1日，中國放棄阻撓，聯合國安理會通過決議，將巴基斯坦的穆罕默德軍領袖阿茲哈列為恐怖份子。請見Kamran Haider and Iain Marlow, “UN Adds Pakistan's Azhar to Terror List as China Drops Objection,” Bloomberg, May 1, 2019, https://reurl.cc/EYden。
[5]Commodore Anil Jai Singh, “The Quad of India, Japan, Australia and the US: A Work in Progress,” Journal of Political Risk, Vol. 7, No. 3, March 2019, https://reurl.cc/MWR4K