英國於2019年12月12日舉行國會選舉，執政的保守黨在首相強生（Boris Johnson）的領導下單獨過半。12月19日，英國女王伊莉莎白二世（Queen Elizabeth II）在象徵新一期國會正式開始的國會開幕大典（State Opening of Parliament ceremony）上，發表由保守黨政府準備的〈女王致辭〉（Queen’s speech），勾勒新一任政府的立法與改革重點。此次的〈女王致辭〉涵蓋脫歐、公共服務、勞工與家庭、司法體系、基礎建設與投資、環保與動物福利、憲法等領域，涉及超過30項的新立法。在國家安全法制方面，英國政府擬通過一項間諜法案（espionage bill），其內容包括通過外國代理人登記法案、更新既有之《國家機密法》（Official Secrets Acts），以及更新既有的叛國法。[1]

前揭國安法制的修訂雖尚未實現，它們卻是英國保守黨政府對近年來其國內外安全情勢的回應，僅因英國內政此前陷於脫歐泥淖，而未有進展。依現有體制且如無重大意外，強生政府至少可執政至2024年，因此這些修法或立法的倡議，可看作英國未來幾年間的發展方向。

一、反恐需求帶動叛國法的修法倡議

〈女王致辭〉的背景簡報說明中，叛國罪以及其他國安法制的修訂，是針對2018年3月索爾茲伯里（Salisbury）毒殺事件的回應（參後文）。惟關於叛國罪修法的討論，事實上乃源自於對於英國公民加入「伊斯蘭國」（Islamic State, IS）的追訴問題。2018年1月，被暱稱為「披頭四」（the Beatles）的英國四人恐怖團體之兩名成員柯提（Alexanda Kotey）與艾謝克（El Shafee Elsheikh），於敘利亞北部被逮捕並被美軍關押（另外一人據稱已遭美軍無人機炸死，另一人則在土耳其服刑）。「披頭四」以殘忍地斬首與處決人質並公布於網路而聞名，其身分遭確認後則被英國政府褫奪國籍。2018年7月，英國政府放棄尋求美國在柯提與艾謝克定罪後不得處以極刑的保證，理由是英國既有的反恐法規不足以嚴懲回歸的伊斯蘭國聖戰士，引發社會討論。除此之外，英國也是歐盟國家中面臨最多恐怖攻擊者。2017年3月的西敏寺攻擊事件、同年5月的曼徹斯特體育場爆炸案、2017年6月與2019年11月的倫敦塔橋攻擊事件，據稱皆和「伊斯蘭國」有關。

爰此，英國智庫「政策交流」（Policy Exchange）發布報告，鼓吹應更新英國的《1351年叛國法》（Treason Act of 1351），並獲得若干英國政府高層的呼應。該報告的主要理據是國民透過暴力或準備使用暴力的方式危害本國人民，此舉戕害了社會賴以維繫的信任紐帶，並侵蝕了共同的防衛以及政治秩序；因此，背叛的行為本身，而非其暴力引起的後果，必須受到相應的懲罰。在實然面上，該報告指2006至2017年間，英國共有193人因恐怖主義罪名被判入獄，但因英國對恐怖主義的刑度最高只有10年，其中80%將漸次於2018年底獲釋，包含幾名惡名昭彰者；若英國有現代版的叛國法，則可將這些恐怖分子終身監禁，使英國更安全。

該報告建議界定三種形式的叛國罪，即協助一個國家或組織攻擊英國、協助一個國家或組織準備攻擊英國，以及協助一個英國軍隊正與之進行武裝衝突的國家或組織。就裁罰對象而言，該報告主張區分兩類。首先是英國國民與在英國居留的非公民，其行為無論發生於何地，都是英國追訴的對象；其次則是其他非公民，並以其在英國境內的行為為處分對象。值得注意的是，該報告雖以恐怖主義為主要議題，但亦主張由於大國權力競爭再起，英國面臨敵對國家之未達國際武裝衝突的威脅，以及其他不友善的軍事與情報行動，叛國罪亦應適用於對「敵對國家活動」（hostile state activity）之協助。[2]

二、英國強化對「敵對國家活動」的反制

叛國罪的立法主要針對英國國民，對於外來但低於戰爭門檻的威脅，英國則以其他法律因應。2018年3月4日，前俄羅斯間諜斯克里帕（Sergei Skripal）與女兒尤利婭（Yulia Skripal）遭到蘇聯時代製造的神經毒劑諾維喬克（Novichok）毒害，英國情報機構指此一攻擊係俄國所為，導致時任首相梅伊（Theresa May）遣返23名未具名的俄國外交官。此一事件引起英國對於「敵對國家活動」的高度重視，梅伊政府亦開始強化相關國安法制。

此次〈女王致辭〉的背景簡報說明直指對於「敵對國家活動」如間諜、破壞與顛覆等的因應，英國現有的法律工具僅有《國家機密法》和甫於2019年4月生效的《反恐與邊境安全法案》（Counter-Terrorism and Border Security Bill），因此有補強的必要。《反恐與邊境安全法案》除了加強對恐怖主義的規範，更創設了新的權力，使警察、移民與海關官員可在港口、機場或邊境查驗處停止、詢問、搜索與拘留被懷疑從事敵對活動的個人。

《國家機密法》則由四份文件組成：1911年版界定間諜與破壞（spying and sabotage）以及非法的資訊揭露（unlawful disclosure of information）這兩類罪行，其內涵則分別於1920、1939與1989年修正，因此精確的用法須指名《國家機密法》的年份。1911年《國家機密法》對於間諜罪的規範迄今仍有效，間諜意指出於危害國家安全與利益的目的而進入該法所限制的地方；制定預期對敵人有用的計畫、草圖、模型或筆記；傳遞前揭計畫、草圖、模型或筆記，1962年的判決則將破壞與其他物理的干涉納入間諜罪的適用範圍，其刑度最高為14年。非法的資訊揭露原指任何未經授權的資訊洩露，1989年的修法則區分不同的規範對象。對安全與情報單位的僱員與前僱員而言，任何未經授權的資訊外洩皆是犯罪；對於其他政府僱員（如公務員、部會首長、軍人與警察）與前僱員而言，構成犯罪者僅限安全與情報、國防、國際關係、可能導致犯罪的資訊、外國機密資料（foreign confidences），以及根據法定文書進行特別調查的資訊等6類資訊的外洩，其刑度則視嚴重程度（damaging）而定，最高為入獄2年或無上限的罰金，或兩者皆有。[3] 在法律的實際運作上，以《國家機密法》為依據的訴訟相當少，平均一年不到一件，且多和政府雇員將資訊洩露給媒體記者有關。

對英國政府而言，《國家機密法》在因應俄羅斯日益升高的威脅上仍有若干不足。例如關於間諜的態樣應進一步釐清與更新；在刑期上可再延長以增加嚇阻效果；該法部分字句與概念則已過時而須更新。2019年5月，時任英國內政大臣賈維德（Sajid Javid）在一場演說中強調檢討與翻修叛國法與《國家機密法》，並表示將研議制定外國代理人登記法案，要求代表外國利益而具有政治或半政治能力的代理人揭露其與外國政府的關係，包括其活動與金錢往來。

一、英國政府重視國家安全更甚於人權保障

國安法制的修訂幾乎總是引起國家侵犯人民自由權的疑慮。強生政府修訂前揭國安法制的計畫公布之後，英國記者協會（National Union of Journalists）即援引該組織於2017年反對英國政府類似修法的主張，認為若將《國家機密法》的規範對象由資訊的傳播者擴張到取得與蒐集者，將使英國政府可更輕易地起訴任何報導國家安全議題的記者。事實上，2018年以來保守黨政府的相關修法倡議，亦每引起其他民間組織類似的擔憂。

儘管如此，獨立於英國政府的調查權力法庭（investigatory powers tribunal, IPT）於2019年12月20日公布的判決報告，或預示著英國在法制上重視安全更甚於人權的發展方向。1989年，律師菲努肯（Patrick Finucane）遭親英國的北愛準軍事組織成員殺害。2012年11月，時任首相卡麥隆（David Cameron）在一項關於該案的調查報告出爐前，確認該案涉及英國政府的共謀，並要求前首席大法官、時任情報事務監察使（Intelligence Services Commissioner）沃勒（Mark Waller）監督英國情治機構的作為，但不判斷此些作為是否合法。2018年3月，在一個人權團體提出的訴訟案中，沃勒於2014年提出的報告被揭露。卡麥隆依法曾賦予其三個監督軍情五處（MI5）的指令，而此前不被外界知悉的「第三指令」（The Third Direction），涉及軍情五處賦予其線民從事諸如謀殺、刑求、性侵與綁架等犯罪的權力。調查權力法庭的判決，則以3比2的票數確認軍情五處具有此一「隱含的權力」（implied power），儘管該組織及其線民並無絕對的豁免權。[4] 調查權力法庭罕見地公布兩個反對者的不同意見書，而人權團體亦對判決結果表示失望並將持續上訴，顯示英國社會對於國安法制侵犯人權的疑慮仍在。惟在英國仍不時爆發恐怖攻擊的情況下，以公共安全及國家利益為名的國家安全法制，料將獲得較多民意與政黨的支持。

二、修訂國安法制之國際示範效果日益明顯

當前俄羅斯與中國對民主國家的滲透或影響力行動日益受到重視。各國面臨的情境雖不盡相同，問題的本質卻是相近的，亦即如何確保國民信守對其他國民的忠誠義務，以及具公職身分者對自身職務的忠誠。國家對此的相關作為每每引發政治力干預自由權與隱私的疑慮，是高度敏感的議題。爰此，當一個民主國家率先提出做法，往往吸引其他國家的關注與效尤，從而產生國際示範效果。

此次英國政府修訂國安法制的倡議，明確指涉其他國家的相關立法例。〈女王致辭〉的背景簡報說明指出，「英國政府也將考慮價值相近（like-minded）的國際夥伴之立法，探討英國是否將從通過相似的立法而獲益。這包含美國與澳洲」。前任內政大臣賈維德於2019年5月的演說中，即提及將審酌仿效美國1938年之《外國代理人登記法》（Foreign Agents Registration Act）；英國媒體對〈女王致辭〉的報導，每每介紹美國或澳洲之相關法制；澳洲《雪梨晨鋒報》（Sydney Morning Herald）在報導此次〈女王致辭〉時，強調強生政府的修法倡議係參考澳洲的做法；[5] 前揭「政策交流」智庫在鼓吹更新叛國法時，亦再三援引澳洲與紐西蘭的叛國法作為論據的支撐。當主要民主國家強化與修訂國安法制，其他國家便有採取相似舉措的正當性，從而帶動法制的擴散與趨近。