國際社會對武漢肺炎的回應及其困境
2020.02.07
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壹、新聞重點
2019年12月，中國武漢爆發2019新型冠狀病毒（2019-nCoV）引起的肺炎（以下稱武漢肺炎），疫情並於2020年1月持續擴散至世界各地。國際媒體除大幅報導相關國家的確診案例，亦綜整與比較各國採取之措施。例如美國《有線電視新聞網》（CNN）與《英國廣播公司》（BBC）分別於1月29與30日報導西方主要國家與日本、南韓與印度等之撤僑情形；《南華早報》（South China Morning Post）則於31日盤點中國周邊、南太與部分西方國家共計24個國家與經濟體對中國發布的旅遊限制。與此同時，疫情引發的社會與文化衝突亦受到關注，例如1月30日，一艘停泊於義大利的郵輪在船上一對疑似感染武漢肺炎的中國夫婦被證實為健康後，始允許該船近7千名遊客下船；該事件發生後，居住在義大利的中國社區領袖出面揭露義大利人的「潛在種族主義」。[1] 這些事件顯示，防疫不只是公共衛生問題，也是政治、社會與文化問題。
貳、安全意涵
一、國際社會對武漢肺炎的因應建立在領土空間的想像
人們大多能接受，在全球化的脈絡下，病毒的傳染無遠弗屆，因此發生在一個地方的健康威脅，也可能成為任何地方的健康威脅。雖然如此，當前國際社會對武漢肺炎的回應，主要仍建立在領土國家的基礎上，也就是透過公權力的使用，限制人員在國際間或國內區域間的跨境流動，以期降低病毒傳染的機率。在國際層次上，這些限制性的措施包括邊界的封閉、跨境運輸（如火車與航班）的減少甚至中止、簽證的停發、旅遊警示的發布，以及要求來自或從中國過境的旅客，須在未受感染的第三國先停留至少14日方可入境等。若從物資的跨境移動限制來說，部分國家如台灣與印度亦限制口罩的出口（請參下表）。依據中國外交部的統計，截至2020年1月31日，共有62國（若加上台灣則為63國）對中國採取不一而足的入境管制措施。
表、國際間因應武漢肺炎的限制性措施（2020.2.4）
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措施 |
代表性國家／企業 |
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關閉與中國的邊界 |
哈薩克、蒙古、尼泊爾、北韓、俄羅斯等。 |
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停止或減少航班與火車 |
航班：美國航空、英航、華航、長榮、法航、漢莎航空、聯合航空等62個航空公司。 火車：俄羅斯、香港。 |
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停發旅遊簽證 |
澳洲、日本、哈薩克、馬來西亞、紐西蘭、巴布亞紐幾內亞、菲律賓、新加坡、台灣、美國、越南等。 |
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發布赴中旅遊警示 |
日本、紐西蘭、台灣、英國、美國等。 |
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管制物資出口 |
台灣、印度。 |
資料來源：李俊毅整理自公開資訊。
國家層次的措施，則是沿著相似的邏輯設置內部邊界。例如中國湖北省多個縣市宣布「封城」、湖北以外的若干地區禁止外人進入，以及各國以集中隔離的方式確認從武漢撤回的僑民之健康風險等。在地方與個人層次，各國則往往要求未感染、但有接觸疑慮者進行自我隔離，並定期追蹤。
這些做法嘗試構築「安全／風險」的邊界，亦即確保本國或「我們」不受已染病或有染病風險的疫區的「他們」影響。然而，無論是各國的撤僑行動、國際貿易的重要性，乃至觀光產業的利益等，都使人員的跨境移動難以完全停止，如跨境移動的郵輪便成為可能的防疫漏洞，病毒入侵的威脅從而持續存在。防疫因此變成一種「戰爭」，國家不僅須強化其邊境安全及相關的執法與醫護能量，更須動員每一個國民，賦予其照護自身的責任。
二、武漢肺炎激化對中國與亞裔人士的敵對情緒
中國歷來防疫紀錄不佳，這首先使得國際社會對中國在疫情的處置上容易有一定程度的質疑。此外，將武漢病毒「圍堵」在特定領土空間─武漢、湖北甚或中國─的因應方式看似正常，卻有其社會與文化效應。此一思維隱含著這些地方須為疫情的出現與擴散負責，「他們」因此被賦予負面的形象，是應該被防範、排斥，甚或訴求國家管制的目標。在中國內部，這體現於對武漢人或湖北民眾的敵視，如2020年農曆過年期間，武漢或湖北民眾返回他省時，不乏有受謾罵、排擠與驅趕等情事者。在國際間，對於病毒的恐懼導致一波反中的種族主義與排外情緒，例如人們訕笑中國幾近什麼都吃的飲食文化、店鋪禁止中國人進入，以及亞裔人士在西方國家受到歧視甚至攻擊的個人經驗等。美國《有線電視新聞網》則以一家法國報紙的標題使用「黃色警告」（Yellow Alert）與「新黃禍」（New Yellow Peril）等字眼作為引言，報導種族主義正隨著民眾對病毒的恐慌而逐漸蔓延。[3]
此外，雖然性質不盡相同，武漢肺炎亦勾起台灣民眾的反中情緒。論者每將2003年的SARS與武漢肺炎相比較，而當時中國官員峻拒台灣參與世界衛生大會（World Health Assembly, WHA）的言論與影像也不斷被重現，提醒人們世界衛生組織仍然將台灣排除在外，並將台灣視為中國的一部分。2020年1月24日，行政院長蘇貞昌宣布即日起暫停醫療外科口罩和N95口罩出口，為期一個月。此舉引起之正反激辯，亦主要沿著親中與反中的軸線展開。這些事例顯示，因武漢肺炎而來的對中國之排斥或敵意，容易和社會既有的矛盾相結合，或激化原有的對立。
參、趨勢研判
一、公共衛生問題的政治與社會影響逐漸發酵
武漢肺炎爆發伊始，各國傾向視之為公共衛生問題，其關切的議題集中在追蹤與研析確診個案、強化邊境防疫，以及限制人員與物資的跨境流動等。惟隨著疫情持續發展，種種限制性措施成為某種「新常態」，其引起的政治與社會效應逐漸浮現。如何權衡跨境流動的限制與促成，是各國須面對的議題。
部分國家將面臨進一步對中國緊縮邊境的壓力。以韓國來說，儘管中國赴韓國旅遊的人次於2019年11月超過550萬，與2018年同期相較成長25%，韓國仍有超過50萬的民眾向青瓦台請願，禁止中國人入境。或許因為此一壓力，韓國政府於2020年2月2日宣布，自2月4日起禁止14日內曾訪問或居留中國湖北省的所有外國人入境，並暫時取消濟州的免簽制度。馬來西亞政府雖宣布停發來自武漢與湖北省的中國遊客簽證，該國民眾仍發起線上請願，要求禁止中國人入境。香港醫護人員因主張全面封閉中港邊境而於2月3日發起罷工，特首林鄭月娥則在此壓力與疫情的持續延燒下，宣布自2月8日起對從中國入境的所有人士實施14天「強制檢疫」措施，但仍拒絕全面封關；這也使本已和特區政府處於緊張關係的香港民眾，對政府的信任程度持續探底。[4]
台灣因應武漢肺炎的措施相對嚴格，在1月25日即全面禁止湖北民眾來台，並大幅限制或推遲其他獲准來台的中國人士之類別，也是少數限制口罩出口的國家；自2月6日起，暫緩居住地在中國各省市的中國人入境。這些基於國家保護責任的措施本無可厚非，然其在適用上產生的疑義或困難，也是政府需回應的課題。例如限制口罩出口的政策容或必要，但如何兼顧在中國求學與工作的台灣民眾之健康需求，則有待進一步斟酌。
二、國際批判可能激化中國民族主義
將武漢、湖北或中國建構成負面的「他們」，不僅衝擊在海外的中國人士甚至亞裔人口之生活，也將影響國與國的關係。近期不乏有國際媒體以諷刺（或幽默）的方式評析中國的形象，如丹麥《日德蘭郵報》（Jyllands Posten）將中國的五星旗先後改為病毒與生物性危害（biohazard）符號、《經濟學人》（The Economist）封面將地球戴上五星旗口罩，以及德國《明鏡》（Der Spiegel）週刊以「新型冠狀病毒─中國製造─當全球化成為致命危險」為題等，這些舉措亦引發廣泛的關注與中國政府的嚴厲抗議。
一項研究指出，當2008-2009年間辛巴威爆發霍亂疫情時，西方國家特別是英國指控辛巴威「國家失靈」（state failure）之舉反而被辛巴威領袖操作為西方世界對該國的殖民主義，而致影響該國的國際合作意願，而導致疫情的惡化。爰此，中國政府對疫情的處置確有失當之處，也應該受到批判；然而就問題的解決而言，這些對中國來說屬於負面的形象建構，恐促成其內部民族主義的反彈。美國於2020年1月30日即向中國表示願派遣專家協助，但中國未有積極的回應，中國外交部發言人華春瑩更於2月3日的記者會譴責美國「沒有提供任何實質性幫助」，只是製造「恐慌」。惟中國在內外壓力下，於2月3日同意讓美國專家作為WHO代表團的成員提供協助，華春瑩則在5日的記者會上，承認美國企業和機構確曾提供防疫物資，其業於4日抵達武漢。習近平於5日會見柬埔寨首相洪森（Hun Sen）時，強調「中國有信心、有能力、有把握打贏這場疫情防控阻擊戰」。[5] 雖然其言談亦強調國際合作，但仍透露出相當程度的自信。這意味著除非疫情已達中國政府不得不求援的窘境，否則國際社會對中國的批判，反而可能使其採取更強硬的立場。
[1]Tara John and Tatiana Arias, “These countries have evacuated citizens from Wuhan because of the coronavirus,” CNN, January 29, 2020, https://tinyurl.com/sqjdyf8; “Coronavirus: Which countries have evacuated their citizens?” BBC, January 30, 2020, https://www.bbc.com/news/world-asia-china-51312378; “Coronavirus: global travel restrictions imposed on Chinese travellers as airlines cut flights to mainland,” South China Morning Post, January 31, 2020, https://tinyurl.com/vtfhyhw; “Coronavirus scare: cruise ship passengers in Italy free to go after Chinese tourists cleared,” South China Morning Post, January 30, 2020, https://tinyurl.com/s4npyys.
[2]〈外交部：已有62個國家對中國公民實施入境管制〉，《聯合早報》，2020年1月31日，http://www.uzbcn.com/shiju/20200201/66520.html。
[3]斯洋，〈瞞報、封城、資訊壟斷以及被「歧視」的武漢人--中國政府到底有沒有接受教訓？〉，《美國之音》，2020年1月29日，https://tinyurl.com/sbluurr；Kok Xinghui, “‘Made in China’: how Wuhan coronavirus spread anti-Chinese racism like a disease through Asia,” South China Morning Post, January 29, 2020, https://tinyurl.com/twyqapj; Jessie Yeung, “As the coronavirus spreads, fear is fueling racism and xenophobia,” CNN, January 31, 2020, https://tinyurl.com/tuurac4.
[4]Eric Pfanner, “Fear in the Age of Coronavirus: Chinese No Longer Welcome,” Bloomberg, January 30, 2020, https://tinyurl.com/w3rlor8; “Malaysia imposes ban on Chinese tourists from Wuhan,” Jakarta Post, January 28, 2020, https://tinyurl.com/r3z3jua; 權惠林，〈韓國將於4日起禁止兩周內到訪過湖北省的外國人入境〉，《韓國中央日報》，2020年2月3日，https://tinyurl.com/yx3nhywy；〈香港疫情有惡化趨勢 醫護人員繼續罷工〉，《美國之音》，2020年2月5日，https://tinyurl.com/vcpomj9。
[5]國際媒體針對中國在武漢肺炎的形象建構，請參見：Sabine Oelze, “China angry over coronavirus cartoon in Danish newspaper,” DW, January 30, 2020, https://tinyurl.com/tm4nuw2; “Will the Wuhan virus become a pandemic?” Economist, January 30, 2020, https://tinyurl.com/uuhe865; “Wenn die Globalisierung zur tödlichen Gefahr wird,” Der Spiegel, January 31, 2020, https://tinyurl.com/ucm7atx。對辛巴威的研究，請參Simukai Chigudu, “Health Security and The International Politics of Zimbabwe’s Cholera Outbreak, 2008-09,” Global Health Governance, Vol. X, No. 3 (Winter 2016), pp. 41-53。美國以專家援助中國，請見Kevin Yao and Winni Zhou, “China to allow in U.S. health experts as virus shows no sign of slowing,” Reuters, February 3, 2020, https://tinyurl.com/vmqobj9；〈2020年2月5日外交部發言人華春瑩主持網上例行記者會〉，中華人民共和國外交部，2020年2月5日，https://tinyurl.com/wp7rmbz；習近平的發言，請見〈習近平會見柬埔寨首相洪森〉，《新華網》，2020年2月5日，https://tinyurl.com/v337dun。