雙週報第3期
壹、新聞重點
世界衛生組織(World Health Organization, WHO)是聯合國體系下的一個專責衛生事務的國際組織。隨著新型冠狀肺炎(COVID-19,以下簡稱武漢肺炎)向全球擴散並造成美國在內多國確診病例與死亡病例增加,美國不滿世界衛生組織與世界衛生組織秘書長譚德塞(Tedros Adhanom Ghebreyesus)作為的立場也日益明確。2020年4月14日,美國總統川普(Donald Trump)質疑世界衛生組織在武漢肺炎上的因應不當,宣布暫停資助世界衛生組織及要求調查世界衛生組織的運作,包括世界衛生組織與中國的關係。5月17日,針對媒體報導美國可能重新恢復資助世界衛生組織一事,川普總統稱他尚未做出最後決定。18日,譚德塞邀請中國國家主席習近平在第73屆世界衛生大會視訊會議開幕致詞。習近平表示,呼籲國際社會在政治與資金上支持世界衛生組織以對抗武漢肺炎疫情。19日,川普表示他拒絕在世界衛生大會視訊會議上演說,另透過推特(Twitter)公布18日寫給譚德塞的信,除了重申上述主張,並揚言若世界衛生組織在30天內不做出具體改善,他將永久終止美國對世界衛生組織的資助,並考慮退出世界衛生組織。[1]
貳、安全意涵
一、美中對世界衛生組織運作評價兩極
由於武漢肺炎在美國造成嚴重傷亡,川普總統、國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)及美國國內批評世界衛生組織的聲浪不斷升高。美國質疑的重點包括:(一)在處理武漢肺炎上的失職,未及時通報疫情;(二)指責世界衛生組織在因應武漢肺炎疫情過於相信與偏袒中國,造成全球陷入武漢肺炎大流行的情況;(三)世界衛生組織配合中國散播假訊息,是造成疫情惡化的原因之一;(四)中國是武漢肺炎的起源地,世界衛生組織不願證實等。除了川普公開要求美國行政部門調查世界衛生組織的運作外,並表示希望能派遣專家赴中國進行調查,美國國會亦呼應相關主張,包括世界衛生組織與中國的關係。類似主張也獲得各國的回應,如美澳等國開始合作,要求對中國進行國際疫情調查。面對美國對世界衛生組織與中國的批評,中國則是加以反擊,回應宣稱:(一)中國以公開與公正的態度因應疫情,同時及時向世界衛生組織通報疫情,強調世界衛生組織在全球公共衛生最重要的專業組織,支持世界衛生組織與秘書長的努力及表現;(二)中國全力防止疫情擴散,呼籲各國優先合作,停止究責,也以中國提供相關防疫物資給美國,展現中國合作的立場;(三)美國早已獲得相關疫情資訊,卻未及時因應,責任在美國,而非中國。美國的指責是在轉移焦點,推卸自身的責任;(四)中國並非武漢肺炎的起源地,病毒的來源應交由科學家與醫學專家處理。[2]
二、美中在世界衛生組織的資金來源出現較勁
正如前述,美中對世界衛生組織在因應武漢肺炎疫情上的表現給予不同的評價,連帶也影響到兩國對世界衛生組織的資金資助。根據世界衛生組織2018年前20大捐助者資料顯示,美國是世界衛生組織最大的捐獻者,約4億美元,排名第1,而中國排名第16,捐獻金額不到1億美元,顯見美國對世界衛生組織運作的重要性。當武漢肺炎向全球擴散,中國先在2020年3月7日表示向世界衛生組織捐助2000萬美元,藉以宣傳中國對世界衛生組織的支持,並透過捐贈行動推動防疫的國際合作。相對的,川普認為美國對世界衛生組織捐助的金額與貢獻遠大於中國,然而世界衛生組織卻有偏袒中國之嫌,因此在4月14日宣布暫停美國對世界衛生組織的資助以示不滿。對此,中國外交部表示嚴重關切川普暫停對世界衛生組織資助的決定,認為將傷害世界衛生組織與各國防疫工作,並暗示可能繼續捐款,以支持世界衛生組織的運作。4月23日,中國對外宣布,除了前述2000萬美元外,再加碼捐助世界衛生組織3000萬美元以因應武漢肺炎,並展現對世界衛生組織的支持立場。儘管如此,譚德塞在5月仍表示,世界衛生組織在因應武漢肺炎疫情上仍面臨預算不足的情況,估計短缺13億美金,希望美國能恢復對世界衛生組織的資助。[3]18日,習近平在世界衛生大會視訊會議致詞提及希望各國提供資金支持世界衛生組織,並宣稱將在未來2年內提供20億美元的國際援助給受疫情影響特別嚴重的國家。19日,川普則透露若世界衛生組織不在30天內不改善,他宣示將永久停止美國對世界衛生組織的資助,且有意退出世界衛生組織。
參、趨勢研判
一、美中在台灣參與世界衛生組織議題上對立日益明顯
2019年,台灣申請參與世界衛生組織大會,獲得多方支持,包括14個友邦提案支持,美、英、日、加、澳、法、德、紐與15個友邦在大會發言力挺。儘管最後失敗,但美國與國際社會支持台灣的力量愈趨強大。2020年,因武漢肺炎向多國擴散,加上台灣優越的防疫表現,連帶使得台灣加入世界衛生組織的議題受到更大的國際關注,特別是美國(參見下表),如蓬佩奧5月6日已經公開呼籲世界衛生組織與譚德塞讓台灣成為世界衛生組織的觀察員,美國國會也致函多國支持台灣參與世界衛生組織。美國內部支持台灣參與世界衛生組織的力道亦持續強化,甚至被視為一種美國制衡中國的做法。相反地,面對美國等多國表態支持台灣參與世界衛生大會,中國則維持強硬立場,宣稱台灣參與世界衛生大會必須依照「一個中國」原則處理;中國堅持,討論台灣參與世界衛生大會議題,就是把衛生問題政治化,不僅破壞國際抗疫合作,也會遭到多數國家的反對。[4]18日,世界衛生大會決定將台灣參與世界衛生大會議題留待2020年底再行討論。整體而言,美國支持台灣參與世界衛生大會的聲音及立場日趨明確,而中國則執意反對台灣參與世界衛生大會。
表、2020年美國支持台灣參與世界衛生組織的做法概要
日期
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作法
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1/31
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美國聯邦參議院外交委員會亞太小組主席賈德納(Cory Gardner;共和黨,科羅拉多州)發起聯署,聯名致函譚德塞,呼籲世界衛生組織邀請台灣成為觀察員。其他成員包含:盧比歐(Marco Rubio;共和黨,佛州)、柯頓(Tom Cotton;共和黨,阿肯色州)、殷霍夫(James Inhofe;共和黨,奧克拉荷馬州)、柯寧(John Cornyn;共和黨,德州)、克魯茲(Ted Cruz;共和黨,德州)、羅姆尼(Mitt Romney;共和黨,猶他州)。
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美國駐日內瓦聯合國大使Andrew Bremberg美國駐日內瓦聯合國大使Andrew Brembergy在世界衛生組織第146屆執行委員會會議發表聲明,呼籲世界衛生組織清楚納入台灣公共衛生及疫情影響的資料,並直接與台灣合作。
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3/26
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川普簽署《2019年台灣友邦國際保護暨強化倡議法案》(又稱《台北法案》,TAIPEI Act),內含支持台灣參與國際組織等內容。
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3/30
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蓬佩奧表示將協助台灣在相關國際組織取得適當角色。
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3/31
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美國國務院、美國在台協會(AIT)華府總部及台北辦事處和我國外交部、駐美代表處與衛福部等單位舉行電話會議,討論如何擴大台灣國際參與等議題。
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美國國務院亞太局在推特讚揚台灣的防疫表現,應該成為世界衛生大會的觀察員。
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美國衛生及公共服務部部長阿札爾(Alex Azar II)與衛生福利部長陳時中舉行雙邊電話會議,阿札爾表態支持台灣參與世界衛生組織。
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美國國務院國際組織局發起聲援台灣「#TweetforTaiwan」,隨獲美國駐聯合國代表團﹙US Mission to the UN﹚及駐日內瓦代表團、美國國際開發總署代理署長John Barsa、國務院西半球事務局代理助卿Michael Kozak與國會議員等轉貼;AIT透過臉書表示,自5月1日起至世界衛生大會舉行,AIT發起「世界衛生大會倒數計時」,每天都會貼文支持台灣參加世界衛生大會及擴大公共衛生領域的國際參與;日本台灣交流協會跟進。
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5/6
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蓬佩奧與國務院發言人Morgan Ortagus公開呼籲各國讓台灣成為世界衛生大會的觀察員及譚德塞應該邀請台灣參與5月舉行的世界衛生大會。
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5/8
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CSIS舉行線上會議,行政院副院長陳其邁與美國衛生部副部長哈根(Eric Hargan)針對武漢肺炎進行對談,哈根表態美國支持台灣參與世界衛生組織。
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5/8
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美國眾議院外交委員會領袖恩格爾(Eliot Engel;民主黨,紐約州)、麥考爾(Michael McCaul;共和黨,德州)與參議院外交委員會領袖里契(James Risch;共和黨,愛達荷州)、孟南德茲(Robert Menendez;民主黨,紐澤西州)聯名致函55國政府領袖,呼籲支持台灣參與世界衛生組織。
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5/13
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美國眾議院「國會台灣連線」共同主席等205位聯邦眾議員聯名致函世界衛生組織秘書長譚德塞,呼籲邀請台灣參與2020年世界衛生大會。
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5/18
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蓬佩奧聲明美國譴責台灣被排除在世界衛生大會之外,並批評譚德塞屈服中國壓力未能邀請台灣參與世界衛生大會。
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資料來源:陳鴻鈞整理公開資料。
二、疫情可能強化美國國內對中國的反感
2020年4月,皮尤研究中心(Pew Research Center)公布美國民眾對中國觀點的民調,約有66%的美國人對中國抱持負面觀點,創下該中心自2005年起開始調查來的新高。此外,約90%的美國人將中國的影響力與實力視為一種威脅,且62%的受訪者視為主要威脅;約71%的受訪者對習近平處理國際事務沒有信心。若從政黨屬性來看,72%的共和黨支持者對中國抱持負面看法,62%的民主黨支持者也對中國持負面觀點。[5]雖然該民調並未顯示武漢肺炎疫情與美國民眾對中國觀點之間的關係,然而當美國國內因武漢肺炎疫情擴散陷入極大困境,甚至死亡人數已經突破911事件,美國民眾對中國的評價勢必愈加惡化。這點也可從美國官方與民間的反應可以得知,如美國官方對中國究責的主張不斷出現,美國國內也浮現向中國要求賠償的聲音,包括國會與各州的提案等。美國國內更將此事視為民主體制與非民主體制的重要差異,強調資訊透明度與民主價值的重要性,對比資訊不透明與治理不佳的中國模式。
[1] Donald J. Trump, “Remarks by President Trump in Press Briefing,” The White House, April 14, 2020, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-press-briefing/; Adam Shaw, “Trump says no decision yet on WHO funding as he mulls plan to match Chinese payments,” Fox News, May 17, 2020, https://www.foxnews.com/politics/trump-says-no-decision-yet-on-who-funding; 川普5月19日推文,詳見https://twitter.com/realDonaldTrump/status/1262577580718395393/photo/1;〈習近平在第73屆世界衛生大會視訊會議開幕式上的致辭(全文)〉,中華人民共和國外交部,2020年5月18日,https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1780241.shtml。
[2] Donald J. Trump, “Remarks by President Trump in Press Briefing,” The White House, April 14, 2020, https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/remarks-president-trump-press-briefing/;〈美國將對世界衛生組織進行評估〉,《美國之音》,2020年4月 23日,https://www.voachinese.com/a/us-will-review-who-04222020/5387032.html;〈澳美德法領導人通話商討新冠病毒國際調查〉,《美國之音》,2020年4月 22日,https://www.voachinese.com/a/australia-US-leaders-discuss-investigation-coronavirus-pandemic-20200422/5385154.html;〈2020年4月15日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉,中華人民共和國外交部,2020年4月 15日,https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1770018.shtml;〈2020年4月17日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉,中華人民共和國外交部,2020年4月 17日,https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1770845.shtml;〈2020年4月20日外交部發言人耿爽主持例行記者會〉,中華人民共和國外交部,2020年4月 20日,https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1771635.shtml。
[3] World Health Organization,“WHO Results Report: Programme Budget 2018-2019 Mid-Term Review,” 2019, World Health Organization, https://www.who.int/about/finances-accountability/reports/mtr_18-19_final.pdf; Adam Shaw, “WHO chief says agency has $1.3 billion funding gap for coronavirus response,” Fox News, May 8, 2020, https://www.foxnews.com/politics/who-chief-funding-gap-coronavirus-response;〈中國政府決定向世衛組織捐款2000萬美元〉,《人民日報》,2020年3月 8日,http://politics.people.com.cn/BIG5/n1/2020/0308/c1001-31622124.html;〈2020年4月15日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉,中華人民共和國外交部,2020年4月 15日,https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1770018.shtml;〈2020年4月23日外交部發言人耿爽主持例行記者會〉,中華人民共和國外交部,2020年4月 23日,https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1772736.shtml。
[4] 〈本(108)年國際支持力道空前,外交部對推動參與世界衛生大會(WHA)的前景深具信心〉,中華民國外交部,2019年5月 30日,https://www.mofa.gov.tw/News_Content_M_2.aspx?n=8742DCE7A2A28761&sms=491D0E5BF5F4BC36&s=A2D4B8C041C0B174;〈要中國為新冠疫情負責,美保守派人士籲給臺灣外交承認〉,《美國之音》,2020年4月 23日,https://www.voachinese.com/a/analysis-bolton-calls-for-us-diplomatic-recognition-of-taiwan-20200422/5386960.html;〈2020年5月15日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉,中華人民共和國外交部,2020年5月 15日,https://www.fmprc.gov.cn/web/fyrbt_673021/jzhsl_673025/t1779560.shtml。
[5] Kat Devlin, Laura Silver and Christine Huang, “U.S. Views of China Increasingly Negative Amid Coronavirus Outbreak,” Pew Research Center, April 21, 2020, https://www.pewresearch.org/global/2020/04/21/u-s-views-of-china-increasingly-negative-amid-coronavirus-outbreak.