2021中共涉外工作重點展望
2021.03.05
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壹、新聞重點
2021年1月2日中國國務委員兼外交部長王毅受訪時指出2021年中國外交工作重點有6項，其範圍涵蓋國家發展、經濟合作、全球治理、防疫合作等多面向，展現出中共對外全方位拓展的企圖心。[1]此外，中美關係作為中國對外關係的重中之重，也在2月11日完成了美國拜登新政府上任以來的首次領導人直接對話，其對話內容幾乎延續了過往川普（Donald Trump）政府時中美競合的各項重大議題，拜登對於北京的強制性和不公平的經濟做法，對香港、新疆的鎮壓和人權侵犯，以及在該地區（包括對台灣）的行動表達關切，兩國領導人還就新冠肺炎（COVID-19）疫情、氣候變化和防止武器擴散的共同挑戰交換意見。[2]可從當中展望後續新一輪中美關係之變化，以及推敲中國將在外交工作上的處理，試分析如下。
貳、安全意涵
概括2021年中共的涉外工作重點，在議題性質上將著重在促進國內和國際的經濟復甦和區域整合、全球治理相關的氣候變遷、公共衛生等議題，並著重「向世界講好中國共產黨治國理政的故事、中國人民奮鬥圓夢的故事、中國和平發展的故事」等大外宣工作。而從個別關係上看，中美關係一向是中共大國外交重點，且將因拜登新政府而迎來新的磨合挑戰；2021年是《中俄睦鄰友好合作條約》簽署20周年，且已預告深化合作無上限，[3]故中俄關係在今年預計也是重要工作項目。
一、國際環境嚴峻影響中涉外工作方向
習近平於2021年世界經濟論壇致詞時，概要描述當前的國際困境，乃是因過去一年「突如其來的新冠肺炎疫情肆虐全球，全球公共衛生面臨嚴重威脅，世界經濟陷入深度衰退，人類經歷了史上罕見的多重危機」，批評有些國家在國際上搞「小圈子」、「新冷戰」，排斥、威脅、恐嚇他人，動不動就搞脫鉤、斷供、制裁」、「想把人類文明分為三六九等」，「把自己的歷史文化和社會制度強加給他人」。[4]習的致詞勾勒出當前的挑戰乃是過往一年的延伸，並凸顯出中共涉外工作必須基於此困境而有所因應和反擊，話中雖未明確提到針對的對象是美國，但弦外之音仍十分明確。
習刻意選在拜登政府新上任不久的強硬表態，乃源於2021年美國拜登甫當選總統後，其相關官員即不斷放話要持續與中對抗，如財務部長葉倫（Janet Yellen）在上任前的提名聽證會上表示「針對中國透過傾銷產品、豎起貿易壁壘、非法補貼企業、竊取智慧財產等手段削弱美企競爭力，美國準備動用一切工具解決」。[5]而新上任的美國國家安全顧問傑克·蘇利文（Jake Sullivan）在1月29日和剛卸任的前國安顧問羅伯特·歐布萊恩（Robert O’Brien）同台參與智庫會議，歐布萊恩先對中國問題表示「我認為我們兩黨已形成共識」，蘇利文接著回應說：「美國必須要凖備好面對，以及要針對中國在新疆對維吾爾族人的暴行、對香港群眾的鎮壓、以及對台灣的威脅」，同時中國議題是美國與歐洲盟友之間最重要的議題。[6]故從上述疫情對於世界經濟和社會的影響以及拜登政府官員言論，可知美仍會持續與中對抗，使得國際情勢對中而言依然嚴峻。
二、中共2021年涉外工作強調刺激內外經濟復甦
王毅受訪所提的6項外交工作重點中有2項和經濟相關。首先是「全力服務國家發展戰略，在做好疫情防控的前提下，促進國內市場和國際市場更好聯通，引導國內資源和國際資源更好對接，為構建新發展格局和『十四五』規劃開局起步創造有利外部環境」。這點預示著經濟雙循環、「十四五」規劃等將會與其涉外工作對接，這也是改革開放以來的慣例，以外事部門結合經濟部門，打開對外經濟合作的契機，有效打開國際市場和透過政治談判掃除障礙，充分應用內部產能和內外市場相連結促進「十四五」計畫得以順利施行。在扣連外循環的部分，除了持續推動落實已於2020年簽署的RCEP之外，更可能於2021年積極爭取加入CPTPP，加速融入區域經濟整合架構之中。
其次是「不斷提升開放合作水準，推進高品質共建『一帶一路』，充分發揮超大規模的市場優勢和內需潛力，以自身發展推動世界經濟復蘇，與各國分享更多中國紅利」。可想見即便中國整體經濟環境不佳的情況下，中共仍將持續推展「一帶一路」倡議，藉此重振因疫情影響的世界經濟和與發展中國家的經貿連結。但2020已經因為疫情停擺或延後的許多相關建設計劃（如中巴經濟走廊的「1號鐵路幹線」（ML-1）、CPEC的經濟特區（SEZs）等大型工程計畫），能否隨著世界經濟復甦而如期完成，將成為後續觀察追蹤指標。
三、全球治理領域成話語權主戰場
王毅受訪所提的6項外交工作重點中有2項和全球治理相關且著墨頗多，首先是「主動參與全球治理變革，在中國恢復聯合國合法席位50周年、加入世界貿易組織20周年之際，繼續踐行多邊主義理念，辦好《生物多樣性公約》第15次締約方大會，同各方合力應對各種全球性挑戰，推動建設更加公平合理的全球治理體系」。其次是提到要「繼續構建人類命運共同體，著力推動人類衛生健康共同體、亞太命運共同體落地生根，堅守和平、發展、公平、正義、民主、自由的全人類共同價值，攜手建設持久和平、普遍安全、共同繁榮、開放包容、清潔美麗的世界」。
多邊主義一向是中國政府將世界推往「多極化」以對抗美國「一極化」的重要工具，尤其在川普退出《巴黎氣候協定》、世界衛生組織（World Health Organization, WHO）等全球治理機制後，中國政府更是把握機會掌控了多個國際組織的主導權，故如何在拜登政府表明重返WHO和《巴黎氣候協定》的情勢下維持，勢必成為其外交工作中的重要競爭場域。又因新冠肺炎疫情持續且新變種病毒不斷出現，導致世界秩序的回復仍有段距離，在國際互動模式丕變的當下，中共勢必將設法利用新局勢努力卡位，務求成為新的規則制定者，而這就必須重新與拜登政府競逐話語權。
參、趨勢研判
一、2021年中共將以「疫苗外交」為主軸
中國是世界上少數除英、美之外完成自主研發疫苗並進入施打的國家，故之後必然會以此進行「疫苗外交」，據中國外交部發言人表示：「中方決定向『新冠疫苗實施計畫』（COVAX）提供1,000萬劑疫苗，主要用於發展中國家急需。…推動疫苗成為廣大發展中國家用得上、用得起的公共產品，而不是少數國家享有的『奢侈品』」、「中方克服自身困難對外提供疫苗，以實際行動落實習近平主席將疫苗作為全球公共產品的宣示。中國已經或正在向53個國家提供疫苗援助，已經或正在向27個國家出口疫苗」，[7]顯見這波「疫苗外交」將是2021年中國外交工作的重要賣點。中共大力推展「疫苗外交」目的有二，一來可以凸顯窮國和富國之間在疫苗持有量的差距，然後藉由援助窮國增加其人道形象，並能優先照顧到願意配合其「一帶一路」政策的發展中國家，目前甚至連歐盟成員國匈牙利都率先採用了中國疫苗，；二則可展現中國自身的研發能力，即便目前採用的科興疫苗實質防護力遠不如歐美大廠，但至少相較於尚未研發或無力研發疫苗的國家，已能彰顯出其研發速度和能力。
二、中共外交對台影響利弊參半
一方面「疫苗外交」作為外交工作新主軸不利我「新南向政策」，因中共「疫苗外交」的對象國多半是發展中國家，當中如菲律賓、緬甸、柬埔寨、寮國等國都在「新南向政策」的範圍內，我政府在這些地方的政經合作交涉本就處於不利地位，在疫情當前的狀況下，在當地面對中共「疫苗外交」的攻勢將使得處境更加艱難。
但另一方面，中共的「戰狼外交」式的發言風格和作法仍持續，可能繼續激起以美國為首的西方國家不滿和警戒。近期對於多國質疑新疆人權出現的「任意拘捕」和「強迫勞動」責難，其外交部發言人就多次拒不承認和強硬回擊只有本國人民有發言權。而拜登政府目前看來在一定程度上延續了川普的中美對抗路線，並加強對西藏、新疆維吾爾、香港等民主人權價值關懷，將有利於台灣得到美國在政治和軍事上的支持力度，至少川普政府時期通過的各項有台法案皆可能持續保留和在適當時機將得到實踐機會，重要的觀察指標將是拜登政府何時會派遣重要官員來台，將是檢驗其是否真力挺台灣的具體表現。
[1] 王毅，〈王毅談2021年中國外交工作重點〉，中國外交部，2021年1月2日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjbzhd/t1844077.shtml。
[2] “Readout of President Joseph R. Biden, Jr. Call with President Xi Jinping of China,” The White House, Feb. 10, 2021, https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2021/02/10/readout-of-president-joseph-r-biden-jr-call-with-president-xi-jinping-of-china/.
[3] 〈中俄合作無止境無禁區無上限〉，《大公網》，2021年1月3日，http://www.takungpao.com.hk/news/232108/2021/0103/538152.html。
[4] 〈習近平出席世界經濟論壇達沃斯議程對話會並發表特別致辭〉，中國外交部，2021年1月25日，https://www.fmprc.gov.cn/web/zyxw/t1848321.shtml。
[5] 賴瑩綺、楊晴安，〈別太天真 中美貿易戰恐難放緩〉，《工商時報》，2021年1月23日，https://ctee.com.tw/news/china/407135.html。
[6] 〈中美關係：拜登新團隊連番發言 美國的新戰略及北京的強勢回應〉，《BBC中文網》，2021年2月3日，https://www.bbc.com/zhongwen/trad/chinese-news-55885874。
[7] 〈2021年2月4日外交部發言人汪文斌主持例行記者會〉，中國外交部，2021年2月4日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1851272.shtml；〈2021年2月1日外交部發言人汪文斌主持例行記者會〉，中國外交部，2021年2月26日，https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1857003.shtml。