從美國智庫報告看拜登政府對中政策走向
2021.03.19
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壹、新聞重點
美國作為民主大國，外交政策受綜合國力、外交對手、國會、總統等不同因素影響而調整。共和黨從二戰後擺脫孤立主義後，政策立場雖有保守主義傾向，但不同總統採取的策略仍有平衡派（艾森豪）、現實主義（尼克森）、理想主義（雷根、布希）、新保守主義或介入主義（小布希）等差異。民主黨政策立場偏向自由主義，但現階段黨內對中思維亦存在競爭派（坎博、拉特納Ely Ratner）、中間派、樂觀派（氣候特使凱瑞、國內政策委員會主任萊斯）等不同觀點。[1]目前拜登已在2020年3月發布《國家安全戰略暫行綱要》（Interim National Security Strategic Guidance），並已兩次公開演講闡述對中思維，但具體外交作法仍視美中互動才會逐步確認。本文挑選美國進步中心（Center for American）、新美國安全中心（Center for a New American Security）、大西洋理事會（Atlantic Council）、外交關係協會（Council on Foreign Relations）及蘭德公司（Rand Cooperation）等知名智庫於2019-2021年間所出版的五份報告，前四份報告屬歐巴馬政府、小布希政府前任官員撰擬，看法較偏建制派，許多作者也進入拜登政府任職，第五份報告則是彙整克制派思維，看法偏向學術，其建議亦未提供具體政策細節，希望以此來了解拜登可能的外交政策走向。
貳、安全意涵
一、建制派的調適：《限制、槓桿及競爭》、《崛起的中國挑戰》
由美國進步中心中國政策主任哈特（Melanie Hart）及國安與國際政策副總裁馬格莎曼（Kelly Magsamen）在2019年共同撰寫《限制、運用及競爭》（Limit, Leverage, and Compete: A New Strategy on China），報告認為本世紀的核心競爭是美國與中國在政經發展模式的競爭，若中國勝出，則全球的自由、繁榮與安全將被削減，美國無須重回冷戰零和交往，但應以約束（constrain）代替圍堵（contain），採取限制（針對中國對美國社會的干預）、運用（鼓勵中國貢獻人道救援、協助區域開發）及競爭（發展亞太區域安全機制網絡、共同捍衛民主）措施應對中國。在對台政策上，也認為美中建交係基於對臺灣前途應以和平方式解決的認知，故美國應全面及務實的重新評估中國是否違反上述原則，並評估「如何落實《台灣關係法》，調整對台軍售與官員互訪的政策方針」。[2]
新美國安全中心執行副總裁拉特納等人受國會《2019年國會授權法》（2019 National Defense Authorization Act）委託撰寫的《崛起的中國挑戰》（Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific），作者群如新任國安會國際經濟與競爭資深主任哈洛（Peter Harrell）、前參議員麥肯（John McCain）外交顧問范堤（Richard Fontaine）、歐巴馬時代財政部恐怖主義與金融情報次長資深顧問羅森柏格（Elizabeth Rosenberg）、前國防部政策次長室亞洲資深顧問克里曼（Daniel Kliman）、杜如松（Rush Doshi）等人反映主流建制思維，報告認為中國企圖在印太建立缺乏自由的秩序，提出維持傳統軍事嚇阻、保護科技優勢、提升經濟領導力、強化外交實力、迎接意識形態及論述競爭、促進數位自由及反高科技非自由主義、培養應對中國的專才等具體建議，並主張強化台美外交與安全關係，包含簽訂《自由貿易協定》（Free Trade Agreement）、檢討高階官員訪問限制、雙邊海空聯合演訓等，[3]建議偏向務實及可行。
二、競爭派的構想：《更長的電報》、《美中台：預防戰爭的戰略》
由大西洋理事會出版的《更長的電報》（The Longer Telegram: Toward A New American China Strategy），出自一位曾經處理中國政策的前任匿名官員，報告試圖釐清美國在21世紀遭遇的最大單一挑戰本質，即習近平統治下的威權中國崛起，建議美國戰略應聚焦習本人、決策內圈人士及政治脈絡。中長期戰略目標應設定在促使中共領導階層改變其戰略路線，讓中國菁英領導人認知到中國的最佳利益應是在美國主導的自由秩序下，成為不同於習所設想的全球大國，[4]回到2013年之前的「和平崛起」路線。報告指出，習上台後帶中國重回毛澤東時代，強化對內控制，對美戰略則是希望超越美國在科技、經濟及金融地位，拒止美軍及友盟介入台海、南海及東海戰事等。對此，美國應保持共同的經濟與科技優勢；維持全面性傳統軍事嚇阻及防範核平衡變化；防止任何中國領土擴張特別是迫使台灣統一；鞏固與擴大盟國與夥伴關係等。報告特別點出防範中國跨越紅線的清單，如任何對台灣及離島的軍事攻擊、經濟封鎖及重大公共設施機構網路攻擊行動，但也認為除非中國對台採取敵對行動，否則美國在「一中政策」上不應有任何改變。[5]
外交關係協會出版由前美國駐印大使卜威爾（Robert Blackwill）與前國務卿助理澤立克（Philip Zelikow）轉寫《美中台：預防戰爭的戰略》（The United States, China, and Taiwan: A Strategy to Prevent War）指出，台灣非美國重要國家利益，美國應避免藉台灣議題脅迫中國，美國應協助台灣自我防衛，但對台灣不負直接防禦責任，故應維持戰略模糊，同時應支持簽署美台貿易協定及《跨太平洋夥伴協定》，支持台灣參與國際，可派遣衛生、貿易及環境部會內閣層級官員訪台，強化與友盟國家在台灣政策的協調，作者認為美國與友盟可在競爭中勝過中國。[6]不過，此份報告未提及對台軍售，主張台美官員互訪維持次長層級，似乎在避免藉台灣過度刺激中國，但也讓人懷疑要如何在顧慮中國不反對的前提下，支持台灣簽署區域自由貿易協定。
圖一、各派立場關係圖
資料來源：林柏州繪製。
參、趨勢研判
一、拜登政府重強化自身實力及持續對中競爭
美國對中政策的立場，兩黨菁英並不存在結構性差異，對台支持亦為兩黨共識，上述報告多名作者已進入拜登政府任職，如曾任國防部首席副助理部長的馬格莎曼，現任國防部部長參謀長；拉特納進入國防部部長辦公室擔任特別助理，兩人料將在拜登指示國防部成立「中國工作小組」（DOD China Task Force）扮演關鍵角色，該小組由15位專家組成，將在6月提出美國對中軍事評估與建議；[7]哈洛則是新任國安會國際經濟與競爭資深主任；羅森伯格也擔任財政部副部長顧問，他們對中國的立場均認同競爭關係；對強化美台關係，也支持依《台灣關係法》持續深化安全與經濟關係。從民意上來看，根據美國皮尤研究中心（Pew Research Center）發布的民調，美國過半民眾支持在經濟、人權議題對中國採取強勢立場，約束中國影響力，且指出2018至2021年間，美國民眾對中國的看法大幅轉向負面，至於兩黨民眾在中國議題最大的差異是美中經濟關係應否維持或強勢立場。在關切的議題順序上，共和黨支持者認為中國議題居第5、民主黨居於第12，主要仍是疫情或就業問題居首。[8]顯見，美國拜登政府應會順從主流意見將政策重點置於強化美國自身經濟、科技、軍事及外交實力及競爭力，對外政策則求穩，安定與重視友盟關係，美台關係則依循「三公報」、「臺灣關係法」及「六項保證」，建置派多支持官方關係應檢討，維持對台軍售、強化台美經貿關係（詳見表）。
表一、美國智庫五份報告對台主張
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美國進步中心《限制、運用及競爭》 |
新美國安全中心《崛起的中國挑戰》 |
大西洋理事會《更長的電報》 |
外交關係協會《美中台：預防戰爭的戰略》 |
蘭德公司《落實克制》 |
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美中關係 |
競合不圍堵 |
競爭關係 |
競爭關係 |
競爭關係 |
合作關係 |
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對台軍售 |
依法軍售 |
強化安全合作 |
依法軍售 |
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降低/終止 |
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官員互訪 |
定期檢討 |
檢討互訪限制 |
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次長層級 |
- |
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台美貿易 |
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優先簽署協定 |
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FTA, CPTPP |
- |
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聯合演訓 |
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雙邊演訓 |
支持駐軍 |
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資料來源：林柏州整理。
二、美對中的克制派戰略仍居微弱位置
儘管美國內兩黨對美中戰略競爭具高度共識，但仍有一派對美國戰略環境基本結構與主流意見存有基本差異。美國蘭德公司在1月出版《落實克制：改變美國區域安全政策以實踐克制的現實主義大戰略》（Implementing Restraint: Changes in U.S. Regional Security Policies to Operationalize a Realist Grand Strategy of Restraint），即試圖引介「克制的現實主義大戰略」（realist grand strategy of restraint）或離岸平衡（offshore balancing）戰略思維。克制派認為俄羅斯經濟力與軍力弱於冷戰時期的蘇聯，因此並未對美國重要（vital）利益構成重大威脅，反而是後冷戰政策產生反效果，例如西方國家在俄羅斯周邊擴展民主，不但造成其不安，也分化美國心力，促使俄中加強合作，建議終止這類政策換取俄羅斯停止干預內政，讓北約自己處理區域問題，降低美軍區域部署，只在極端狀況下才進行干預。[9]再者，克制派不相信中國現有能力可主導印太區域，所以傾向於認定中國影響力侷限在亞太地區，此類觀點主張美國與區域國家現有軍力足以平衡中國威脅，美國雖支持藉武力防禦日本，但對南韓則應有條件防禦，也不相信台灣被併吞會讓中國主導區域，至於美台軍售關係有部分人主張降低，有部分人認為應完全停止，以徹底消除美中緊張的來源。[10]在後面，報告也承認這類主張與現行政策存有很大落差，且未對如何落實有較為食物的建議，例如美國如何回應俄羅斯假訊息及干預選舉？美軍如何撤出歐洲？是否維持對中經濟依賴？是否鼓勵兩韓統一？如何修正對台承諾？
需注意的是，該份報告由蘭德公司美國大戰略分析中心承接，其主要使命在評估不同戰略途徑的邏輯、確認每個選項的辯論內涵，該中心最初資助來自於長年倡議不干預（non-interventionist）外交政策的察爾斯科氏研究所（Charles Koch Institute），其偏向將國際體系定位為多極而非單極結構，反對美軍全球部署，近年對中國的看法，則是挑戰美中大國競爭的假定。[11]察爾斯科氏亦是知名自由派智庫卡托研究所（Cato Institute）創辦人之一。
附表、《更長的電報》戰略內涵
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政策項目 |
主要內容 |
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國家利益 |
保持共同的經濟與科技優勢 保護美元地位 維持全面性傳統軍事嚇阻及防範核平衡變化 防止任何中國領土擴張特別是迫使台灣統一 鞏固與擴大盟國與夥伴關係 處理持續性全球威脅包含氣候變遷 |
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對中手段 |
重建經濟、軍事、科技、人力資本為主的長期國力 劃設一些可行的政策紅線 設置一些「主要國家安全利益」及報復措施 經由美中競爭以指認一些重要家利益 列出與中國持續戰略合作領域，如氣候變遷、全球疫情、核安全 實行全面性、全球意識形態戰爭及捍衛政治、經濟、社會自由，以對抗中國威權國家資本主義模式 與主要亞、歐盟國共同捍衛美國領導的自由國際秩序 |
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紅線領域 |
對抗美國及友盟的任何核生化武器行動 任何對台灣及離島的軍事攻擊、經濟封鎖及重大公共設施機構網路攻擊行動，但除非中國對台採取敵對行動，否則美國在一中政策上不應有任何改變 任何對捍衛日本釣魚台主權、專屬經濟海域的兵力攻擊行動 任何南海進一步填海造陸及島礁軍事化敵對行動 對其他聲索國兵力部署及對美國與友盟海上兵力航行自由行動 任何攻擊美國同盟國家軍事設施及主權領土 |
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合作領域 |
與中國協商核武控制 北韓議題合作 洽談網路戰雙邊協定 和平使用太空雙邊協定 洽談限制AI自主武器機制 G20總體經濟合作 多邊機制與雙邊協商處理氣候變遷問題 AI基礎醫藥研究合作 全球疫情預警與管理機制合作 |
資料來源：Anonymous, “The Longer Telegram: Toward A New American China Strategy,” Atlantic Council, January 28, 2021, pp. 6-17.
[1] Josh Rogin, “Opinion: Biden is rebranding but not reinventing Trump’s China policy,” Washington Post, November 27, 2020, https://reurl.cc/V31kzN; Colin Dueck, Hard Line: The Republican Party and U.S. Foreign Policy since World War II (Princeton; Oxford: Princeton University Press, 2010).
[2] Melanie Hart and Kelly Magsamen, “Limit, Leverage, and Compete: A New Strategy on China,” Center for American Progress, April 3, 2019, https://reurl.cc/ynMxnq.
[3] Ely Ratner, Daniel Kliman, Susanna V. Blume, Rush Doshi, Chris Dougherty, Richard Fontaine, Peter Harrell, Martijn Rasser, Elizabeth Rosenberg, Eric Sayers, Daleep Singh, Paul Scharre, Loren DeJonge Schulman, Neil Bhatiya, Ashley Feng, Joshua Fitt, Megan Lamberth, Kristine Lee and Ainikki Riikonen, “Rising to the China Challenge: Renewing American Competitiveness in the Indo-Pacific,” Center for New American Security, January 28, 2020, https://www.cnas.org/publications/reports/rising-to-the-china-challenge.
[4] Anonymous, “The Longer Telegram: Toward A New American China Strategy,” Atlantic Council, January 28, 2021, p.p. 6-11, https://reurl.cc/xgvymb.
[5] Anonymous, “The Longer Telegram: Toward A New American China Strategy,” p.p. 12, 79.
[6] Robert Blackwill and Philip Zelikow, The United States, China, and Taiwan: A Strategy to Prevent War, Council on Foreign Relations, February 26, 2021, https://www.cfr.org/report/united-states-china-and-taiwan-strategy-prevent-war.
[7] Jim Garamone, “Biden Announces DOD China Task Force,“ Department of Defense, February 10, 2021, https://www.defense.gov/Explore/News/Article/Article/2500271/biden-announces-dod-china-task-force/.
[8] 此次民調在2021年2月1-7日進行，有效樣本數2,596，詳見Laura Silver, Kat Devlin and Christine Huang, “Most Americans Support Tough Stance Toward China on Human Rights, Economic Issues,” Pew Research Center, March, 2021, https://reurl.cc/kVyRGx.
[9] Anonymous, “The Longer Telegram: Toward A New American China Strategy,” pp. 27-38
[10] Anonymous, “The Longer Telegram: Toward A New American China Strategy,” pp.55-56, 68-69,79-80.
[11] “Foreign Policy Research Grants | Managing US Relations with China,” Charles Koch Institute, https://www.charleskochinstitute.org/how-to-partner-with-us/foreign-policy/foreign-policy-research-grants-managing-relations-with-china/.