歐美加大對科技巨頭反壟斷舉措
2021.07.09
瀏覽數
340
壹、新聞重點
根據《金融時報》（Financial Times）報導，2021年6月23日歐盟（European Union, EU）宣布對谷歌（Google）的廣告業務發起調查，企圖了解該公司是否透過在數據和服務上限制或排除競爭對手而達到市場壟斷。這是本月繼德國針對蘋果（Apple）、法國針對谷歌等歐盟會員國各自發起反壟斷行動之後來自歐洲的最新動作。在大西洋另一岸，美國眾議院司法委員會也一舉通過6項法案，焦點著重在限制科技公司利用旗下平台偏袒自身產品或服務，被認為將對谷歌、蘋果、亞馬遜（Amazon）、臉書（Facebook）等有重大打擊。與此同時，美國多州檢察長也繼去年之後再次醞釀聯合對谷歌發起訴訟，議案同樣是關於谷歌在採用Android系統的Play Store上違反競爭規定。這些事件顯示歐美政府正密集加強針對科技巨頭的反壟斷舉措。[1]
貳、安全意涵
一、歐美對自由市場本質的新理解
在現任歐盟主席馮德萊恩（Ursula von der Leyen）的帶領下，歐盟近年來致力於推動自身成為在全球數位領域價值的標竿，從而擺脫對美、中科技產品的高度依賴。與此目標相關，為打造更加保護消費者隱私與建構更完善的市場環境，歐盟在去年底提出了《數位服務法案》（Digital Service Act, DSA）與《數位市場法案》（Digital Market Act, DMA）兩項草案。其中，後者儼然是歐洲版的反托拉斯法，要求守門人（gatekeeper）平台有義務營造更適合創新者的市場環境。儘管這些草案還有待歐洲議會與其會員國通過，但明顯可以看到歐盟與會員國已遵循該路線對科技巨頭發起挑戰。[2]
另一方面，美國自前任川普政府時期以來亦出現一股重思「自由競爭」的理論典範轉移。簡言之，過去長期以經濟學「芝加哥學派」（Chicago School）理解市場反壟斷的官方政策正逐漸被來自法學的「新布蘭迪斯學派」（Neo-Brandeis School）論述取代；前者主張只要產品價格不損害消費者利益，政府不應干預市場動態，但對後者而言，市場存在競爭性與消費者利益息息相關。當代新興的科技巨頭如谷歌、亞馬遜「跨界併購」的特性最終將使整體市場萎縮，喪失多樣性與競爭性，因此拆分巨頭有必要性。這種共識除了反映在參眾兩院發起聽證會與通過法案外，也看到拜登總統在今年3月延攬長期主張反科技巨頭壟斷的哥倫比亞大學法學教授吳修銘（Tim Wu）加入白宮國家經濟委員會（National Economic Council），提供科技與競爭政策建言。6月15 日拜登（Joe Biden）再任命同校教授麗娜汗（Lina Khan）擔任美國聯邦貿易委員會（Federal Trade Committee, FTC）主席主導對國內科技巨頭的反壟斷審查。鑒於她在川普時期就已經擔任眾議院反壟斷委員會的顧問，更是去年委員會針對科技巨頭發布的調查報告作者之一，拜登政府儼然承襲前任對科技巨頭的立場並更上層樓。[3]
二、政府行動彰顯對網路空間的主導性
對於歐盟來說，反壟斷著眼於保障產業發展的自主空間與歐盟公民的隱私權利。過去由於市場分化，加之缺乏來自歐盟層級的行動指導，美、中大型科技公司基於技術能力或價格成本的因素在當地幾乎享有絕對優勢。從長遠來看歐洲在數位時代的全球競爭力將迅速喪失。屆時即便意識到相關產品與服務，例如人工智慧、個資與數據保障程度與歐洲普遍崇尚的價值觀有所牴觸，歐盟民眾亦難跳脫有限的選擇權困境。為改善此一情況，歐盟制定《一般資料保護規則》（General Data Protection Regulation, GDPR）以及不斷發展的一系列法案，更於2020年正式提出「技術主權」、「數字主權」等概念，以期重新取得在歐盟空間的主導地位。
而在美國，隨著各家科技巨頭不斷併購各領域的潛在新興挑戰者，企業規模與獲利與日俱增。此一現象在疫情推波助瀾下更是明顯，而引發相關人士擔憂。根據《富比士》2021的全球企業2000強中，蘋果、谷歌母公司Alphabet、微軟、臉書在科技領域均在全球前10大中，亞馬遜亦在總市值排行榜中居於全球第10。 [4]「新布蘭迪斯學派」認為，科技巨頭的壯大將使其影響力超越經濟層面而達到政治領域，最終將侵蝕美國的民主政治。政府因而必須在危機來臨前出手。
從結果而言，歐美政府的行動乍看之下與近來中國政府對阿里巴巴、騰訊、百度等科技巨頭執行反壟斷政策有重疊之處。但區別在於，北京還著眼於對私部門資本的掌控；從這個角度來說，中國的反壟斷行動反映更多的是國家主義的擴張，而非是恢復市場的競爭性，[5] 論述上更不強調壟斷可能對「民主價值」的侵蝕。其結果，反而是對產業發展起到寒蟬效應。
參、趨勢研判
一、歐美政府合作機會增加
在今年6月14日舉行的第31屆北大西洋公約組織布魯塞爾高峰會（NATO Summit Brussels）上，歐盟主席馮德萊恩與拜登總統承諾共同組建「貿易和科技委員會」（Trade and Technology Council, TCC），作為雙方在基於「共享的民主價值」上達成全球貿易經濟與科技議題的合作平台。根據安排，雙方高階官員將定期會面，協調包括人工智慧等新技術的標準與供應鏈議題，並促進在科技法規和競爭政策的制定與執行。[6]
過去四年，由於美國川普政府鮮明的「美國優先」（America First）路線以及其作風所導致的歐美關係日漸疏離的情況，歐美始終難以在科技監管領域完成跨國層次的合作。如今，隨著拜登政府重新修補與歐洲盟友關係的大背景下，雙方的關係明顯較上一任政府時期更為融洽，體現在商談共同科技治理事務上亦是如此。未來也有望達成更多共識。
二、科技巨頭將以多策略反擊政府行動
面對來自政府的反壟斷訴求，科技巨頭肯定不會坐以待斃。除了斥資遊說方式之外，預料企業也將從論述方面著手，伸張古典經濟學理論。他們指稱，政府相關主張根本曲解反壟斷的本質，而僅因為企業在市場上的成功而視其為目標。這類的指控與施行的限制事實上刻意忽視消費者的選擇偏好結果，對於造成他們在產品與服務使用上的不便亦視而不見。此外，科技巨頭亦主張，企業併購的對象並非全然是挑戰者，更多時候是為滿足消費者的不同需求而存在於不同的「市場」，因此根本不構成壟斷的要件。另一方面，從國際層次來說，政府發起的行動有可能會破壞公司目前在全球領域的領先地位，因而損害美國的國家利益。很明顯，這類的主張試圖重新喚起「美國優先」路線。
對於政府以科技巨頭壟斷消費者數據為由而採取的監管立場，企業也紛紛提出配合政府政策或在改版的軟體服務中改善漏洞，彰顯它們同樣重視消費者隱私。蘋果的手機系統近日已經允許使用者關閉應用程式的追蹤功能，谷歌也已宣布未來將不再支援Chrome瀏覽器中的第三方Cookie。儘管有分析者認為這些動作亦有商業競爭上的考量，[7] 但提高隱私權保護無疑也有助於巨頭應對歐美政府的政策。
[1]哈維爾•埃斯皮諾薩 ，〈歐盟對谷歌廣告業務展開正式反壟斷調查〉，《金融時報》，2021年6月23日，http://big5.ftchinese.com/premium/001092945?topnav=innovation&exclusive；John D. McKinnon and Julie Bykowicz, “Google, Facebook, Amazon Among Those Set to Fight House Big Tech Antitrust Package,” The Wall Street Journal, June 25, 2021, https://reurl.cc/5rv07z；Diane, BartzParesh, and DaveKaren Freifeld, “Google Likely to Soon Face Antitrust Claims over Play Store from U.S. States,” Reuters, June 23, 2021, https://www.reuters.com/business/media-telecom/google-likely-soon-face-antitrust-claims-over-play-store-us-states-sources-2021-06-22/。
[2]陳曉莉，〈歐盟提出《數位服務法》與《數位市場法》來規範科技巨頭〉，《iThome》，2020年12月16日，https://www.ithome.com.tw/news/141699。
[3]Tim Wu著，王怡棻譯，《巨頭的詛咒》（台北：天下，2020年）；David McLaughlin and Mario Parker, “Biden Sets Stage for Tech Crackdown With White House Adviser Wu,” Bloomberg, March 5, 2021, https://www.bloomberg.com/news/articles/2021-03-05/antitrust-author-timothy-wu-joins-national-economic-council; Kari Paul, “Biden to Name Antitrust Researcher Lina Khan to Top Trade Commission Post – Report,” The Guardian, June 15, 2021, https://www.theguardian.com/us-news/2021/jun/15/joe-biden-lina-khan-federal-trade-commissionm。
[4]Andrea Murphy, Eliza Haverstock, Antoine Gara, Chris Helman, and Nathan Vardi, “Global 2000: How the World’s Biggest Public Companies Endured the Pandemic,” Forbes, May 13, 2021, https://reurl.cc/Q9a00M; Jonathan Ponciano, “The World’s Largest Technology Companies In 2021: Apple’s Lead Widens As Coinbase, DoorDash Storm Into Ranks,” Forbes, May 13, 2021, https://reurl.cc/kZommL.
[5]黎班，〈黎班：中國對科技公司高調反壟斷，邁向國家主義終點？〉，《端傳媒》，2021年6月11日，https://theinitium.com/article/20210611-opinion-anti-monopoly-in-china/。
[6]“EU-US launch Trade and Technology Council to lead values-based global digital transformation,” European Commission, June 15, 2021, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_21_2990.
[7]帕特里克•麥吉，〈谷歌跟進蘋果隱私新規 加強Android用戶數據保護〉，《金融時報》，2021年6月3日，http://big5.ftchinese.com/premium/001092728?topnav=innovation&archive。