疫苗加強針與全球公衛治理之辯
2021.09.03
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壹、新聞重點
2021年8月18日，美國疾病管制暨預防中心（CDC）主任瓦倫斯基（Rochelle Walensky）發布聲明，美國準備在9月20日當週開始為民眾施打疫苗加強針（booster shots，俗稱第三劑疫苗），第一線醫療人員、療養院居民及高齡者將率先施打。8月27日，中國國務院聯防聯控機制也宣布，對高風險工作人員、出國人員、免疫功能較低以及60歲以上族群，開放疫苗追加第3劑。[1] 繼俄羅斯、以色列、英、法、德等國之後，美中兩個大國也加入了疫苗加強針的行列。世界衛生組織及許多公衛專家均呼籲別急著打第3劑疫苗，而應捐出多餘的疫苗，優先為低收入國家解決第一劑疫苗缺貨的問題。本文將簡要探討以COVAX為代表的全球公衛治理的進展與侷限，以及各國紛紛施打疫苗加強針可能造成的衝擊。
貳、安全意涵
根據美國約翰霍普金斯大學（Johns Hopkins University）統計，截至2021年8月30日止，全球新冠肺炎累積確診人數已逾2.16億人，超過450萬人病逝。為有效分配疫苗消弭疫情，「新冠疫苗全球取得」（COVID-19 Vaccines Global Access，簡稱COVAX）平台，在世界衛生組織主導下，於2020年4月24日成立。[2]
一、全球公衛治理的成就與侷限
在新冠疫情肆虐下，2020年12月，美國各地開始接種疫苗。當時已開發國家已預購100多億劑疫苗。若無國際機制協助，低收入國家可能要等到2023或2024年才能取得疫苗。但在COVAX機制的努力下，第一批疫苗在2021年2月24日就運抵迦納（60萬劑AstraZeneca疫苗）。這是全球公衛治理體系的一大進步。
不過COVAX的疫苗取得並不順利。相關阻礙包括：2021年2月美國以《國防生產法》（Defense Production Act）限制部分疫苗原料出口；部分疫苗廠商生產進度落後；4至5月間，為擴大疫苗產量引發放棄疫苗專利保護及授權監督各國藥廠生產兩派爭論；原先承擔COVAX疫苗最大供應量的印度，因爆發疫情，從3月中旬開始幾乎停止出口等，都是造成COVAX疫苗取得及供應進度落後的原因。
COVAX原本規劃在2021年底向全球配送至少20億劑疫苗，其中13億劑運往92個中低收入國家，使全球20%的人口順利接種。但因上述因素影響，COVAX配送的疫苗，到7月初才突破1億劑。至8月24日，COVAX已向全球138個國家與地區配送疫苗，但送達的疫苗總數只有2.15億劑，達成率僅10.75%，與預定目標差距頗大。
二、貧富差距與疫苗取得仍具高度相關性
2020年全球死於新冠肺炎人數約188萬人，但2021年1月到6月初的死亡人數已超過182萬人，幾乎是2020年總和。不過，資料也顯示疫苗問世後，歐美國家的疫情在4月間開始趨緩，而疫苗匱乏的亞非、拉美國家，疫情卻是雪上加霜。2020年秋冬，美歐疫情嚴重，每日確診數及死亡數占全球7成；疫苗上市後，2021年情勢逆轉，南美、亞洲與非洲每日確診數占全球逾8成，死亡數占全球2/3。可見疫苗對遏制疫情、降低死亡率的重大貢獻。[3]
根據One World in Data的統計，至2021年8月30日止，全球196個國家已經施打52.1億劑疫苗。39.6%人口已接種至少一劑疫苗，26.56%人口已完成接種。但高收入國家每百人施打了106劑疫苗，中高收入國家維100劑，中低收入國家為31劑，低收入國家則因疫苗不足，每百人僅施打了不到2劑。《彭博社》的統計也指出，全世界收入最低的52個國家/地區，其人口占全球的20.5%，但取得的疫苗只有2.8%。
根據杜克大學（Duke University）的統計（8月27日止），若將國家區分為高收入、中高收入、中低收入及低收入四個组别，ｚ分別呈現其購買與捐贈疫苗總量，再併同四個收入等級國家已施打的疫苗總量（8月23日止），可明顯看出高收入國家與低收入國家之間巨大的差別（如表一）。
表一、疫苗購買及施打與國家收入對照表
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高收入 |
中高收入 |
中低收入 |
低收入 |
COVAX |
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購買與捐贈劑數 |
68.74億劑 |
25.16億劑 |
32.53億劑 |
3.49億劑 |
32.65億劑 |
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施打劑數 |
13.7億劑 |
27.6億劑 |
10.3劑 |
0.15億劑 |
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資料來源：Launch and Scale Speedometer, Global Health Innovation Center, Duke University及Coronavirus (COVID-19) Vaccinations, Our World in Data.
參、趨勢研判
在嚴重供不應求的情況下，疫苗取得已成為國際政治的競技場。財力雄厚的先進國家，從國際市場大量搶購甚至囤積疫苗，經濟弱勢的國家卻一劑難求。疫苗正義的呼籲雖然獲得各國響應，但仍不敵「國內優先」的思維，並凸顯了當前國際公衛治理的侷限性。
一、美中疫苗外交反映其戰略取向
2020年新冠肺炎初起時，許多學者專家認為疫情的威脅，可能促成美中攜手合作。但事實證明，持續激化的美中競爭態勢，壓過了合作共贏的可能性。美國雖然在2020年底就開始施打疫苗，但對外捐贈疫苗起步甚晚。2021年3月，美、日、印、澳「四方安全會談」後，宣布四國合作推動疫苗外交（由印度承擔製造重任）。到5, 6月，拜登才先後宣布捐贈總劑5億8,000萬劑的疫苗。美國在疫苗捐輸的缺席，為中俄的疫苗外交提供了戰略機遇。根據倫敦的Airfinity公司數據，截至5月初，中國向海外出口了2.52億劑疫苗，佔其疫苗總產量的42%。美國生產超過3.33億劑疫苗，但出口量僅300萬劑左右，佔比不到1%。[4]
中國國務院高調宣稱已向102個國家和4個國際組織提供疫苗。但根據總部位於北京的播銳智諮詢公司（Bridge Consulting）的追蹤統計，截至8月23日，中國已向國外出售11.19億劑疫苗，捐贈4,600萬劑疫苗，並運送了6.53億劑疫苗，[5]中國捐贈的疫苗數量僅佔其輸出疫苗總數的3.95%。此外，中國的疫苗外交有明顯的戰略考量。以區域來看，亞太與拉美國家是中國疫苗的最大買家，其次是歐洲和非洲。受贈國家多為非洲及菲律賓、寮國、柬埔寨、巴基斯坦等國家。Think Global Health網站在2021年4月底發佈的一份報告也指出，在中國承諾提供疫苗的65個國家中，63個都是「一帶一路」倡議的參與者。
疫情趨緩後，拜登總統在5月17日宣布，美國將向外國無償提供8,000萬劑疫苗，且沒有任何附帶條件。6月初在歐洲，拜登再度宣布向全球捐贈5億劑輝瑞疫苗。雖然美國的疫苗外交起步較晚，但美國無條件且無償提供品質更好的疫苗，普遍受到各國的歡迎與肯定。依據美國國務院統計，拜登承諾捐贈的5.8億劑疫苗，至8月27日止，已運送超過1億2673萬劑給超過80個國家。[6] 另一方面，中國也有58.36%的疫苗尚待送達各國。在美中先後宣布將施打第三劑疫苗後，其疫苗外交的落實進度已引發各國關注。
二、疫苗加強針可能犯下「囚犯困境」的錯誤
各國都支持應該捐贈或協助低收入國家取得疫苗。但在疫苗抗體量會隨時間下降、Delta與各種變種病毒傳染性更強的威脅下，已經有越來越多的國家宣布或考慮要為其民眾施打疫苗加強針（表二僅列出已確定施打加強針的國家）。
表二、2021年已宣布施打疫苗加強針的國家
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施打時間 |
國家 |
內 容 |
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7月1日 |
土耳其 |
為50歲以上公民及醫護人員預約施打第3劑疫苗。 |
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7月1日 |
多明尼加 |
為醫護人員、年長者與體弱者接種第3劑疫苗。 |
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7月16日 |
印尼 |
為醫護人員提供莫德納加強針，並考慮擴大施打對象。 |
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7月22日 |
俄羅斯 |
為注射苗達6個月以上民眾施打加強針。 |
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7月30日 |
以色列 |
為60歲以上長者提供輝瑞第三劑疫苗，之後將年齡限制降至50歲。 |
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7月底 |
印尼 |
優先為醫護人員施打莫德納疫苗為加強針。 |
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8月1日起 |
匈牙利 |
打完第二劑疫苗的民眾，只要申請都可施打第三劑。 |
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8月5日 |
泰國 |
優先為醫護人員施打第三劑疫苗。 |
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8月16日 |
烏拉圭 |
為先前施打科興疫苗者，追加施打輝瑞疫苗。 |
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9月初 |
英國 |
對50歲以上者、體弱者及醫護人員接種第三劑疫苗。 |
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9月 |
德國 |
對年老體弱者施打第三劑疫苗，並對先前施打AZ疫苗、嬌生疫苗者，追加接種輝瑞或莫德納疫苗。 |
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9月15日 |
法國 |
9月1日開放登記，9月15日開始施打第三劑疫苗。 |
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9月20日當週 |
美國 |
開始為第一線醫療人員、療養院所住民及高齡者施打加強針。 |
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未明確宣布 |
中國 |
高風險工作人員、出國人員、免疫功能較低以及60歲以上族群接種滿6個月後，開放疫苗第三劑。 |
資料來源：李哲全彙整公開資料製表
世衛組織及許多國際機構、公衛專家，都呼籲與其現在打第3劑，不如把多餘的劑量捐給較低收入國家，以協助解決其疫情升溫的難題。牛津大學疫苗小組負責人波拉德（Andrew Pollard）與全球疫苗免疫聯盟（Gavi）執行長柏克利（Seth Berkley）也聯名投書《衛報》，呼籲疫苗政策仍應是「首劑疫苗優先」（First doses first）。富裕國家大規模施打第三劑疫苗，可能讓其他國家跟進，進而導致疫苗更加短缺，並使更多連第一劑疫苗都打不到的人死亡。
在病毒威脅下，除非人人都能安全，否則沒有人能安全（No-one is safe until everyone is safe）。因為新冠病毒傳播愈久，變異株出現的可能性就愈大，世界遭受威脅就愈久。當前各國紛紛決定施打加強針，此一趨勢彷彿博奕理論下的「囚犯困境」再現。雖然許多國家都宣稱可以兼顧國內加強針與疫苗捐輸出口，但若各國都選擇優先照顧國內民眾，這種看似理性的最佳選擇，卻可能忽略了團體的最佳選擇，集體的非理性帶來的，恐怕是各方皆輸的局面。
[1]“Joint Statement from HHS Public Health and Medical Experts on COVID-19 Booster Shots,” US Centers for Disease Control and Prevention, August 18, 2021, https://reurl.cc/En3Lym；〈國家衛健委：現階段對全人群加強免疫還待進一步研究〉，《中國新聞網》，2021年8月27日，https://reurl.cc/a9QK74。
[2]COVAX是「新冠病毒工具取得加速器」（Access to COVID-19 Tools Accelerator，簡稱 ACT-Accelerator）之下，疫苗、診斷、治療與衛生系統等四大支柱之一。負責COVAX運作的，除世衛組織外，還有聯合國兒童基金會(UNICEF)、全球疫苗暨免疫聯盟(Global Alliance for Vaccines and Immunization, GAVI)、流行病防備創新聯盟(Coalition for Epidemic Preparedness Innovations, CEPI)。2021年初已有192個國家與經濟體加入COVAX，包括92個中低收入國家及100個自費參與國家/地區。
[3]〈美國成世界疫苗兵工廠 疫苗外交逆轉勝〉，《聯合新聞網》，2021年6月12日，https://reurl.cc/1YdM5m。
[4]斯影，〈美國「入局」挑戰「疫苗外交」 全球疫苗供應賽進入下半場〉，《BBC中文網》，2021年5月24日，https://reurl.cc/no98p8。
[5]China COVID-19 Vaccine Tracker, Bridge Consulting, August 23, 2021, https://reurl.cc/0j5Q1K.
[6]“COVID-19 Vaccine Donations,” US Department of State, Accessed time: August 30, 2021, https://reurl.cc/rgmV11; FACT SHEET: President Biden Announces Major Milestone in Administration’s Global Vaccination Efforts: More Than 100 Million U.S. COVID-19 Vaccine Doses Donated and Shipped Abroad,” U.S. White House, August 3, 2021, https://reurl.cc/XWdela.