「澳庫斯」防衛聯盟對印太地緣戰略的意涵
2021.10.15
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壹、新聞重點
2021年9月16日,澳洲總理莫里森(Scott Morrison)於其推特宣稱:「澳洲、英國和美國建立了三邊安全的夥伴關係平台――澳庫斯(AUKUS),將在安全和防衛領域深入合作,這是我們在不確定時期加強國家安全的一個歷史性機遇。澳庫斯的第一個倡議是為澳洲海軍提供核動力潛艦,澳洲國防部將因此更加能夠履行其使命,保護自身國家利益以及區域朋友的利益。」[1] 並稱,他不後悔做出取消與法國潛艦交易的決定,[2] 沒有任何事情比維護國家利益更重要。
貳、安全意涵
一、 澳庫斯具有一致的安全合作目標
三國領導人的共同聲明指出,成立澳庫斯是基於共同堅持的理想以及對國際秩序的承諾,目的是深化三國的外交、安全與防衛合作,致力於網路、人工智慧、量子科技以及深海技術的互用性,促進國防科技、工業基地和供應鏈進一步整合,共同應對21世紀的挑戰;[3] 雖然並未明白指出挑戰來自中國,但聯合聲明的內容已溢於言表。美國總統拜登(Joe Biden)採取與川普(Donald Trump)時期截然不同的外交戰略,積極拉攏盟友共同應對中國威脅;英國透過澳庫斯將戰略重心向印太地區延伸,有利保持軍事存在;澳洲則獲得英、美在政治和軍事的支持,使其安全得到充分保障。儘管三者結盟動機稍有不同,但合作應對中國挑戰的安全目標則完全一致。
二、英美為澳洲造核潛艦掀起外交風波
澳庫斯的主要倡議是由英、美兩國為澳洲建造8艘核潛艦,澳洲同時廢止與法國海軍船舶集團(Naval Group)在2016年簽訂總值560億歐元的12艘柴電潛艦合約。然而正當法國為澳洲設計潛艦之際,過去半年以來卻被AUKUS蒙在鼓裡,合約說停就停,法國人的憤怒可想而知。9月17日,馬克宏(Emmanuel Macron)以美、澳嚴重背信,召回駐美、澳大使,並拒接莫里森電話;法國國防部長和外貿部長先後取消與其英、澳對口會面。顯示法國與澳庫斯的關係呈震盪下跌態勢,可說是美國繼阿富汗撤軍後再次激起千層浪,引爆信任危機,難怪拜登要與馬克宏通電話。從長遠來看,法國與AUKUS的嫌隙終將修復,然而已減損法國及其他歐盟成員對美國的信賴。
三、澳洲擁有核潛艦將改變地緣戰略態勢
印度向來習慣視「印度洋為印度之洋」(Indian Ocean is India’s Ocean),澳洲擁有核潛艦勢必改變印度洋及其周邊地區的地緣戰略態勢。首先受到衝擊的是印度⸺今後將不再是印度洋地區唯一擁有核潛艦的國家,而這也意味印度在印度洋地區的地位受到挑戰,但因QUAD領導人峰會甫落幕,印度對澳庫斯自然不好公開臧否。其次是日本也出現需要核潛艦的呼聲,而這卻可能刺激韓國也朝向核軍備發展,使得印太地區的軍備競賽呼之欲出。第三是澳洲的核潛艦將大幅升高中國海軍面臨水下威脅的風險,有利遏制解放軍海軍的活動;中國與澳庫斯原已低迷的關係將不可避免地在谷底低盪(detent),可以預料未來印太地區的深海交鋒將異常頻繁而激烈。
參、趨勢研判
一、以澳庫斯為核心的「小北約」成形
由於美、英及美、澳、紐之間原本即有共同防衛協定或安保條約,因此澳庫斯形同是建立在軍事同盟基礎上的聯盟。這對美國在印太地區的姿態有利,也是應對中國挑戰的一招好棋,加以各方皆為「五眼聯盟」(Five Eyes, FVEY)成員,存在既定的情報合作和分享機制,有利於發展為類似北約組織(NATO)⸺以防衛合作為目的的集體防衛架構。未來若中國予西方的威脅感持續升高,很可能促成以AUKUS加上FVEY和QUAD建立「小北約」層級的安全機制(AUKUS+QUAD+FVEY=Tiny NATO),再納入印太地區其他制度與理念相同的國家,建立應對中國威脅的「印太集體防衛組織」(Indo-Pacific Collective Defense Organization, IPCDO)將水到渠成。
二、澳洲自製核潛艦將是一條漫漫長路
隨著澳庫斯的成立,美、英、澳即將啟動三方技術合作平台,計畫以18個月的時間為澳洲的核潛艦制定一套落實方案。9月23日,美國海軍軍令部長吉爾迪(Michael M. Gilday)在美軍內部「國防一號會議」(Defense One Conference)發言認為,從建立澳洲的國防工業基地,到提供核潛艦官兵訓練、保養和維修,維持其潛艦社群的運作,以及建立核燃料的安全查核機制,皆非於短期之內可以實現;那是一條漫漫長路,少說也要幾十年光景。[4] 為滿足澳洲對核潛艦的迫切需求,於其真正擁有國產核潛艦之前,英、美將準備除役的核潛艦租賃給澳洲海軍,應是填補空窗期的可能選項,此舉亦符合澳庫斯三方對澳洲核潛艦「互用性、共同性和互利性」的宗旨。
三、法國與澳庫斯的關係最終仍將修復
法國政府因為澳庫斯的「背信棄義」正在氣頭上,儘管拜登致電馬克宏說明法國與歐洲參與印太事務的重要性,法國人一時仍難釋懷;法國外交部長勒德里昂(Jean-Yves Le Drian)甚至指控澳庫斯是在法國「背後插刀」。由於AUKUS導致法澳潛艦合約終止,法國政府若不採強硬姿態回應,無疑將給馬克宏明年的連任之路帶來不利影響。拜登主動打電話形同給雙方搭一道梯子,為美法關係回溫創造條件。由於歐洲安全脫離不了北約,而法國在印太地區屬地的安全也需要與AUKUS合作。基於國際現實與安全利益的考量,法國駐美大使很快就會飛回華府,而法國最終仍將恢復與澳庫斯的關係,法國與各方的互動情況在10月底G20羅馬峰會或可看出端倪。
[1] Scott Morrison’s Twitter, September 16, 2021, https://is.gd/xKdLDV.
[2] Euronews, “Australian PM has no regrets over terminating submarine contract with France,” Euronews, updated in September 19, 2021. https://www.euronews.com/2021/09/17/france-recalls-ambassadors-to-united-states-and-australia-amid-submarine-deal-outrage.
[3] “Joint Leaders Statement on AUKUS,” White House, September 15, 2021, https://www.whitehouse. gov/briefing-room/statements-releases/2021/09/15/joint-leaders-statement-on-aukus/.
[4] Sam LaGrone, “CNO Gilday: Developing, Building Australian Nuclear Submarine Could Take Decades,” USNI News, September 23, 2021, https://news.usni.org/2021/09/23/cno-gilday-developing-building-australian-nuclear-submarine-could-take-decades.