美國2021年《全球部署檢討》觀察
2022.01.07
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壹、新聞摘要
2021年11月29日，美國國防部公布《全球部署檢討》（Global Posture Review, GPR）報告，針對反恐戰爭之後，美軍應對大國競爭態勢進行全球兵力部署調整之框架文件。美軍全球部署檢討涉及國際環境結構改變、美國國際角色重新定位、國安戰略轉向、聯合軍種作戰概念轉型等因素，2004年《全球防衛部署檢討》（Global Defense Posture Review）即是因應911事件後所做的檢討，也提出「彈性前進存在」（flexible forward presence）的部署概念。[1]本次檢討為美國總統拜登（Joe Biden）在2021年2月4日指示國防部主導修訂，國家安全委員會、國務院、美國國際開發總署和國家情報總監辦公室等機構參與研討，內容納入美國全球盟友與合作夥伴國的意見，[2]整體調整則依循3月《國家安全戰略暫行綱要》（Interim National Security Strategic Guidance）、國防戰略及外交政策，主要內涵及可能意涵如次。
貳、安全意涵
一、美軍將強化區域同盟與夥伴國合作
美國國務卿布林肯（Antony Blinken）3月發表就任後第一場演說，提出強化全球衛生合作、建立穩定與包容的全球經濟、民主革新、建構人道與有效移民體制、重建同盟夥伴關係、處理氣候危機及綠能革新、確保科技領導地位、管理本世紀最大的地緣政治挑戰等八大優先外交任務，雖然指出美中關係尤其重要，但希望透過建立同盟與夥伴關係，以集體的力量共同應對中國挑戰。[3]拜登4月宣布自阿富汗撤軍，2021年底結束伊拉克作戰任務，[4]希望終止自911以來長達20年的反恐作戰任務。美國國防部《全球部署檢討》即凸顯強化同盟關係及印太區域部署，做為應對中國軍事威脅的軍事手段。國防部政策次長卡爾（Colin Kahl）指出，本報告主要在提供軍力部署的框架，而非確認詳細部署概況。[5]主管國防政策的副次長卡琳（Mara Karlin）發布報告時表示，此次檢討凸顯國防部正關注印太地區，將加強與區域盟國與夥伴國的合作，應對中國潛在軍事威脅，並強調更多部署需與友盟進行討論，故不予公開。[6]不過，另一個原因是美國要增加海外基地面臨各國政治與社會因素阻礙，且於協商過程提早揭露可能促使中國運用外交經濟手段進行干預。
當前美軍於印太戰區面對來自中國的最大威脅，為其所部署的各式飛彈。過去，美軍軍力投射依賴大型、中心化「主要作戰基地」（main operating bases, MOB），例如嘉手納基地，所提供的完整作戰支援（美軍基地概分六個等級如表1），但戰時有遭到中國摧毀。對此，美軍發展出新的作戰概念則強調小型、分散場地，以提供指揮官較為彈性選項，提高對手國的目標定位難度。
二、美軍兵力部署朝向動態分散、指管朝向整合
美國《2018年國防戰略摘要》（Summary of the 2018 National Defense Strategy）提出「動態兵力運用」（dynamic force employment, DFE），旨在更靈活地運用戰備部隊主動型塑戰略環境，同時保持應急事件的戰備狀態，確保長期戰備狀態。指揮官的兵力運用是藉由採
表1、美軍作戰基地等級
| 永久場地 | 應急（臨時）場地 | ||||
| 主要作戰基 地 （Main Operating Base, MOB） | 前進作戰基地（Forward Operating Site, FOS） | 合作安全場地（Cooperative Security Location, CSL） | 半永久應急場地 （Semipermanent Contingency Location, SCL） | 暫時應急場地（Temporary Contingency Location, TCL） | 初始應急場地 （Initial Contingency Location, ICL） |
| 提供作戰部隊永久駐紮與設施的海外基地 | 提供作戰部隊輪調使用的海外基地 | 提供少量或非永久駐軍、承包商及支持的海外場地 | 提供長久應急作戰、強化基礎設施及維持作戰之應急場地 | 提供短期應急作戰支援、便利的基礎設施及維持軍種能力 | 提供應急作戰的佔領部隊、簡化基礎設施，並透過軍種組織能力提供有限服務 |
| 能力完整 ↔ 能力不完整 | |||||
資料來源：Air Force Doctrine Note 1-21: Agile Combat Employment, U.S. Air Force, December1, 2021, p. 12, https://reurl.cc/X4X2O0.
取「戰略可預測，戰術不可測」（strategically predictable, but operationally unpredictable）途徑，創造敵方在思考與行動的不確定，進而影響敵軍的決策計算。[7]依此，未來美軍全球軍力部署調整重點有：（一）印太地區：做為美國優先的戰略重心，將在澳洲輪調部署戰機與轟炸機，並改善澳洲與太平洋島嶼軍事設施，亦將原輪調部署韓國的陸軍航空團重裝偵察營（HARS），與步兵師砲兵指揮部本部營（HHB）改為常態部署部隊；（二）歐洲地區：美國取消駐德美軍 25,000 名上限，常駐一支陸軍多領域特遣隊和一個戰區砲兵師指揮部，共有 500 名陸軍人員；（三）在中東：主要在強化夥伴國飛彈防禦能力，並將海上設備資產分配給歐洲與印太地區；（四）非洲及中南美洲：則加強夥伴合作（詳見表2）。[8]可看出印太區域將在常駐基地之外展開數個設施駐點建設，以落實分散式部署的概念。
表2、美國《全球部署檢討》主要內容
| 地區 | 部署項目 |
| 印太地區 |
•與盟國、夥伴國更多合作，貢獻區域穩定與嚇阻潛在中國軍事侵略與北韓威脅。 •與軍事夥伴關係活動尋求更大的區域准入。 •加強澳洲和太平洋島嶼的基礎設施。 •計劃在澳洲論調部署飛機。 •將在韓國輪調部署的攻擊直升機中隊和砲兵師指揮部改成永久駐軍。 |
| 歐洲 |
•加強美國對俄羅斯侵略的作戰嚇阻，使北約部隊能夠更有效地運作。 •取消前任政府所設定在德國駐軍 25,000 名上限。 •在德國永久駐紮一支陸軍多域特遣部隊和一個戰區砲兵師指揮部，共 500 名陸軍人員。 |
| 中東 |
•評估伊朗政策及阿富汗撤軍後的反恐措施。 •伊拉克和敘利亞，持續支持打擊「伊斯蘭國」活動，並建設夥伴部隊的能力。 •評估在中東地區持久部署之需求。 |
| 非洲 |
•提供一個適當規模的部署，以監視區域暴力極端組織的威脅。 •支持美國於當地的外交活動。 •提供盟友和合作夥伴支援。 |
| 中南美洲及加勒比地區 |
•檢討當地人道主義援助、災害防救和反毒任務。 •繼續支持美國政府在該地區應對跨國挑戰和夥伴關係活動的努力。 |
資料來源：“DoD Concludes 2021 Global Posture Review,” U.S. Department of Defense, November 29, 2021, https://reurl.cc/qODY23.
未來美軍在聯合層級的指揮管制方面，美國防部則積極推動將陸軍「融合計畫」（Project Convergence）、海軍「優勝計畫」（Project Overmatch）、空軍「先進戰鬥管理系統」（Advanced Battle Management System, ABMS）等整合成一個「聯合全領域指管系統」（Joint All-Domain Command and Control, JADC2），並在2019年12月、2020年7月舉行2次演訓，包含將空軍、海軍戰機及驅逐艦、陸軍哨兵雷達系統（Sentinel radar system）、商用衛星等進行即時資料蒐集、分析及整合，並加強與北約盟國資料鏈整合，[9]持續驗證新型指管鏈路韌性。
參、趨勢研判
一、美國全球軍力部署將力求平衡關注中俄威脅
面對近日俄羅斯重兵集結烏克蘭邊境，入侵烏克蘭消息甚囂塵上，此份報告宣示美國對全球軍事部署調整，引發部分人士質疑未能提供明確軍力部署調整的概況，以回應當前歐洲情勢變化，[10]另一部分人士則批評，美國將中國視為戰略競爭者，但此份檢討報告並未做出應該有的軍事動作，特別是加強印太地區的軍事部署，[11]顯然制俄、抗中兩派都不滿意。然而，若我們回顧2021年《國家安全戰略暫行綱要》即已表明，美國將中國列為「唯一具有經濟、外交、軍事及科技力量的競爭者」，俄羅斯除積極強化其全球影響力，亦為全球舞台的破壞者，印太戰區雖然仍是優先重點區域，但也體認到北京與莫斯科共同制衡美國力量及削弱友盟利益，將威脅全球穩定。[12]也正因為如此，美國須同時注意來自於東西方向的軍事挑戰，導致美國無法專注應對印太事務。再者，拜登政府國安會印太協調官坎博（Kurt Campbell）在2021年10月演講指出，歷經反恐戰爭，疏忽中國崛起的教訓，此次美國軍力調整將採取平衡方式，不過度關注印太地區，將會同時關注歐洲。[13]後續美國能否甚於運用各區域友盟夥伴合作關係，避免民主聯盟（democratic alliance）力量受到分化，才是強化整體嚇阻能力的關鍵。
二、印太新增駐軍據點恐面臨當地國內部考驗
美國長期以來的全球軍力部署，主要嚇阻區域性威脅的力量，主要依賴前沿基地及演訓等軍事存在（military presence），目前分布於至少80個國家750處軍事基地或設施，其中最多的前四個國家分別是駐日約53,713名、駐德33,948名、駐韓26,414名、駐義12,247名。[14]這些海外駐軍長年有效發揮嚇阻戰爭爆發的功能，可說是維持區域和平穩定的關鍵力量。然當前面對當地國不同政黨政策立場差異、基地周邊社會問題、軍隊地位適法問題及民族主權等因素，中國亦加強運用經貿關係形塑不利美國駐軍的輿論、統戰工作，美國海外駐軍仍面臨不同程度的反彈。因此，此次美軍一改冷戰以來建立大型海外基地的做法，朝向機動、敏捷、靈活及輕型化軍事部署方式，希望降低長期永久駐軍所帶來的社會衝擊。無論如何，此份報告提供美軍一個未來調整全球軍事部署的框架，後續美國將展開與可能臨時部署、到訪或整補的國家進行類似《互惠准入協定》（Reciprocal Access Agreement/Status of Forces Agreement/Visiting Forces Agreements）、《後勤交換備忘錄》（Logistics Support Agreement/ Logistics Exchange Memorandum of Agreement/ Mutual Logistics Support Agreement）等協商，將逐漸呈現美軍活動的可能足跡。
[1] Stacie L. Pettyjohn, U.S. Global Defense Posture, 1783–2011 (Santa Monica, CA: RAND Corporation, 2012), p. 87.
[2] “Remarks by President Biden on America’s Place in the World,” White House, February 4, 2021, https://reurl.cc/Xlz2G7.
[3] “A Foreign Policy for the American People,” U.S. Department of State, March 3, 2021, https://www.state.gov/a-foreign-policy-for-the-american-people/.
[4] Anne Gearan, “Biden, pulling combat forces from Iraq, seeks to end the post-9/11 era”, Washington Post, July 26, 2021, https://reurl.cc/6Egq9k; “Remarks by President Biden and Prime Minister Mustafa Al-Kadhimi of the Republic of Iraq Before Bilateral Meeting,” U.S. White House, July 26, 2021, https://reurl.cc/6Egqxy.
[5] Caitlin Kenney, “New National Defense Strategy to Be Released Early 2022,” Defense One, December 8, 2021, https://reurl.cc/aklxAY.
[6] Jim Garamone, “Biden Approves Global Posture Review Recommendations,” U.S. Department of Defense, November 29, 2021, https://reurl.cc/bk6W4v.
[7] Conor Rodihan, Matthew R. Crouch, and Ronald C. Fairbanks, Predictable Strategy and Unpredictable Operations: The Implications of Agility in Northern Europe, Atlantic Council, May 18, 2021, pp. 5-9, https://shorturl.at/ktwNO.
[8] Jim Garamone, “Biden Approves Global Posture Review Recommendations,” U.S. Department of Defense, November 29, 2021, https://reurl.cc/jkdr21.
[9] “Joint All-Domain Command and Control (JADC2),” Congressional Research Service, July 1, 2021, https://crsreports.congress.gov/product/pdf/IF/IF11493.
[10] Dov S. Zakheim, “A disappointing global posture review from Defense,” The Hill, December 3, 2021, https://reurl.cc/44gNMv.
[11] Becca Wasser, “The Unmet Promise of the Global Posture Review,” War on the Rocks, December 30, 2021, https://warontherocks.com/2021/12/the-unmet-promise-of-the-global-posture-review/.
[12] “Interim National Security Strategic Guidance,” U.S. White House, March 3, 2021, p. 8, https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2021/03/NSC-1v2.pdf.
[13] Ashish Kumar Sen, “Addressing the ‘Global Challenge’ Posed by China,” United States Institute of Peace, November 22, 2021, https://reurl.cc/xOD38z.
[14] Mohammed Hussein and Mohammed Haddad, “Infographic: US military presence around the world,” AlJazeera, September 10, 2021, https://www.aljazeera.com/news/2021/9/10/infographic-us-military-presence-around-the-world-interactive.