日本政府新年度預算大綱的安保關注
2022.01.07
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壹、新聞重點
2021年12月10日,日本自民黨與公明黨執政聯盟聯合公布《令和4年度預算編製大綱》(以下簡稱《預算大綱》),說明2022年度日本政府預算編列之七大領域:(一)經濟安全與發展、(二)防疫與社會安全、(三)防災與國土韌性、(四)地方活力創生、(五)發展農林水產、(六)振興文化藝術、(七)增強外交安保。[1]
長度僅22頁之內容,試圖闡述日本執政黨未來一年施政之重點,故其內容寫法極其簡單扼要。其中第七項之外交與安保,聚焦以下三點主題:(1)推動守護普世價值且不屈不撓的日本外交;(2)加速強化日本防衛力量;(3)加強日本周邊海域之警備。
日本政府內閣會議已於《預算大綱》公布兩週後的12月24日,通過高達107兆5964日圓之總預算案,其中防衛(國防)預算高達5兆4005億日圓,均創歷史新高。有關防衛預算用途另撰文探討,本文則針對《預算大綱》內容,評析其中之安保項目。
貳、安全意涵
一、日本執政兩黨已形成「抗中護台」共識
《預算大綱》之第七項第2點指出中國、北韓和俄國等三個國家是日本安保環境的主要關注,尤其批評中國大幅提升軍費,強化海、空、核武與飛彈戰力,依恃武力試圖單方面改變釣魚台群島之現狀,並在台灣周邊加速軍事作為。
值得注意的是,此三國之排序與2018年版《防衛計畫大綱》、以及2019至2021年各年版《防衛白皮書》對於安全關注的排序一致,意即中國乃日本之首要防衛對象。而此等認知也反映在該點論述的內容多寡當中:中國部分長度約近4行,而北韓和俄國的部份則各僅佔半句,且均不足1行。
再者,同項第3點開頭即出「中國海警船在釣魚台群島周邊的活動」,並主張「相關部會合作」,並強化巡邏艦、航空器以及引進無人機,以建構戰略性的海上保安體制,應處日益嚴峻的周邊海域情勢。
由於《預算大綱》係由自、公兩黨聯名發表,而公明黨在日本政界向來被視為友中政黨;自2012年與自民黨聯合執政以來,管轄海上保安廳的國土交通省大臣,均由該黨人士擔任。儘管近年自民黨批評公明黨在釣島立場上親中、或對中國態度過軟,[2]惟從《預算大綱》的內容看來,現階段公明黨在「防中護台」的立場上,應是已和自民黨達成「趨強」之共識。
二、台灣成為日本爭取安保預算的正當性來源之一
另應注意的是,《預算大綱》第七項第2點提到中國「加速進行在台灣周邊的軍事活動」,這是日本執政黨在年度預算編製大綱當中,首度提及「台灣」。
眾所周知,菅義偉執政時期,日本對於台灣(海)和平穩定的關切,逐漸公開且熱烈。岸田文雄政府啟動後,「台灣(海)有事」也受到日本官民各界廣泛討論。儘管執政之初有關外相人事遭質疑「親中」(並因此憂渠將「遠台」),但此次《預算大綱》寫入有關台灣周邊情勢,不僅顯示岸田政府延續安倍晉三、菅義偉政府重視台灣的路線,甚至更進一步地將此做為爭取政府預算的正當性。
參、趨勢研判
一、《預算大綱》安保焦點將反映在防衛文件與演訓
日本政府刻正修訂《國家安全保障戰略》,預計2022年底公布新版內容,而由於《國家安全保障戰略》是日本防衛政策位階最高之文件,其修改將牽動其下位的《防衛計畫大綱》與《中期防衛力整備計畫》。另外,日本政府亦正在檢討建構「對敵方基地攻擊能力」,並欲將其載入前述三份防衛文件當中。
值此之際,《預算大綱》的第七項第2點主張強化「距外防衛能力」(スタンド・オフ[stand off]能力),研判主要係指前述「對敵方基地攻擊能力」。換言之,此版《預算大綱》再度確認2020年12月18日菅義偉內閣會議所敲定「製造遠攻飛彈」之方針。 [3]研判今後「防衛守勢、建軍攻勢」的方向將日益明確,未來也會反映在相關防衛政策文件上。
另從《預算大綱》第七項第3點主張「加強日本周邊海域之警備」來看,未來在包含釣魚台群島在內的西南諸島防衛上,除擔任海上第一線的海上保安廳之外,自衛隊和警察將扮演較以往積極的角色,「西南防衛」會採取更明顯的積極(proactive)部署與演訓。[4]
二、「防中護台」將是今年參議院選戰主軸之一
整體而言,日本的防衛規劃與建軍整備,益發強調中國威脅與台海情勢之嚴峻,再加上日本政府與社會已願意正視「台海有事」對日本的衝擊,吾人可預期,「防中護台」將逐漸形成日本安保論述當中的重要一環。事實上,從日本官方政策與黨政人士發言內容,已可窺知日本對於「防中護台」的迫切感。在這方面,台、日兩國執政黨在不到半年期間,兩度舉行外交與國防議題的會談(俗稱「二加二」),即是明證。[5]
至於中國對《預算大綱》的反應,在大綱公布之前,有日媒於11月提前披露台灣將被寫進大綱內容,結果引發中國官媒抨擊。[6]不過,《預算大綱》正式公布後迄今,中方似未再傳批判之聲,其反應克制謹慎。
2021年日本眾議院大選期間,安保與台灣議題成為選戰攻防主軸之一;而2022年7月,日本也預定舉行參議院部分席次的改選。在美國與中國對立未解、日本對中國警戒升級、中國對台灣侵擾不斷、甚至自民黨內部也有挑戰岸田之動態等內外因素交互加乘之下,預料「防中護台」可能也是今年參議院選舉的熱門議題。[7]
事實上,光就友中的公明黨近期動態而言,2021年面對眾議院大選所公布的競選承諾當中,便首次寫入關切中國人權問題之內容,引發各界關注。 另外,擔任外相期間曾因中國外長王毅訪日(2020年11月)妄議釣魚台問題時未予駁斥,後遭外界批判的茂木敏充(現任自民黨幹事長),2021年12月15日竟在日本國會公開表示,「保有對敵方基地攻擊能力乃是『有力選項』」,[9]此發言的強度顯然超越岸田首相稱其為「各種選項之一」的說法,而且由於茂木去年11月已晉身日本自民黨「茂木派」之領袖,其說法應非一時心血來潮,而是有面對黨內政治競爭的縝密計算。
顯然地,即使《預算大綱》將安保列為最後一項說明,但正如英語中 “Last but not least”(最後卻非最不重要)之意涵,該項所傳達「在安保問題上以及與面對中國時『寧硬勿軟』」之訊息,現實上已經是自民、公明兩黨在迎戰今年夏天參議院選舉之前,不得不作出的重大表態。
[1] 〈令和4年度予算編成大綱〉,自由民主黨,2021年12月10日,https://jimin.jp-east-2.storage.api.nifcloud.com/pdf/news/policy/202383_1.pdf。
[2] 〈自民で対中強硬論が相次ぐ背景 「公明が足を引っ張る」と不満も〉,《每日新聞》,2021年4月7日,https://mainichi.jp/articles/20210407/k00/00m/010/324000c;石鍋圭,〈公明「親中姿勢」が自公協力の足かせに 衆院選に不安〉,《產經新聞》,2021年7月20日,https://www.sankei.com/article/20210720-VV6NKNBJJROFVECYIY3Q7J27L4/。
[3] 議案名稱為「有關整備新型飛彈防禦系統以及強化防區外防衛能力」。〈新たなミサイル防衛システムの整備等及びスタンド・オフ防衛能力の強化について〉,日本防衛省,2020 年 12月 18 日,https://www.mod.go.jp/j/approach/agenda/guideline/2019/pdf/stand-off_20201218.pdf。
[4] 有媒體披露相關演訓已經實施。〈獨家:日本海保等聯合訓練曾設想他國佔據尖閣〉,《共同社》,2021年12月26日,https://tchina.kyodonews.net/news/2021/12/7a8d2565fd8d.html。
[5] 首次舉行於2021年8月24日,第二次舉行於同年12月24日。郭建伸、溫貴香〈台日執政黨會談觸及第三國合作 日允助台維繫邦交[影]〉,《中央社》,2021年8月27日,https://www.cna.com.tw/news/firstnews/202108270210.aspx;〈台日執政黨會談 中國使館:已向日方提出交涉〉,《中央社》,2021年12月24日,https://www.cna.com.tw/news/acn/202112240351.aspx。
[6] 〈<独自>予算大綱案に中国「台湾周辺で活発化」明記を検討 与党〉,《產經新聞》,2021年11月30日,https://www.sankei.com/article/20211130-62VJNX725RNX3JXUVRQCZRRKKI/;林澤宇,〈太惡劣!日媒:自民黨打算首次將臺灣問題寫進“預算大綱”,並打響“歷史戰”〉,《環球時報》,2021年12月2日,https://world.huanqiu.com/article/45or6NDs2Gf。
[7] 例如,曾在自民黨總裁選舉與岸田文雄競爭的高市早苗,2021年12月5日在接受電視節目採訪時,即不諱言欲挑戰「後岸田」的意圖。〈自民・高市氏、「ポスト岸田」挑戦を明言 安倍派入り誘いなし〉,《時事通信》,2021年12月5日,https://www.jiji.com/jc/article?k=2021120500214&g=pol。
[8] 〈<独自>公明が衆院選公約に中国人権問題明記、改憲項目も列挙 保守層にアピール〉,《產經新聞》,2021年10月6日,https://www.sankei.com/article/20211006-DYL3UVEG45JGLHAPAXWW2AL2GI/。
[9] 〈茂木幹事長 国民の期待に応えていく〉,自由民主黨,2021年12月15日,https://www.jimin.jp/news/paper_2962/。