日本防衛省增設印太業務部門之評析


  • 發布日期:2020/07/07

日本防衛省增設印太業務部門之評析
非傳統安全所 王尊彥助理研究員
關鍵字:防衛省、印太戰略、太平洋島國

日本防衛省自7月起,在該省防衛政策局之下,增設一個新的課級部門,專責日本對印太國家防衛相關業務。防衛省已為此新部門修改「組織令」,明確該部門之主管為參事官級官員。[1]媒體稍早披露,此係將承辦國際交流合作的「國際政策課」一分為二,原「國際政策課」負責對中國和歐洲業務,新的部門則負責對澳洲、印度和東南亞等國家地區,藉此減輕「國際政策課」之工作負擔,並將政策重心置於印太地區;惟據防衛大臣河野太郎在記者會說明,現階段新部門主要是鎖定東協國家和太平洋島國作為對象。

日本強化印太戰略的軍事面向

根據防衛省71日公布的單位主管名冊顯示,該省在防衛政策局下並非新設一個課,而是增設一名課長級參事官,由其帶領推動相關業務。目前該參事官仍是由國際政策課課長吉野幸治兼任,未來料將增加人力。
安倍晉三首相在20168月正式提出日本的印太戰略構想「自由開放的印太」(Free and Open Indo-Pacific, FOIP),係以經濟繁榮、普世價值以及安全保障作為推動的主軸。在安保方面,強調防災救難、海事安全、人才培養等非軍事領域,傳統意義上的軍事色彩並不明顯;這與美國一開始由國防部率先發表「印太戰略報告」,反映美版印太戰略對軍事面的重視,兩者大異其趣。日本直至2018年,方由新版《防衛計畫大綱》正式表明,要在「自由開放的印太」願景下推動與他國多邊多層次的安全合作。
在此背景下,防衛省決定增設部門,既是為減輕既有承辦單位負擔、同時擴大業務能量,也象徵日本政府決心強化其印太戰略當中的軍事份量,今後相關作為值得關注。

反映日本對東南亞和太平洋島國戰略重要性之重視

有關防衛省新部門的對象地區,東南亞和太平洋島國均曾遭日本侵略或殖民,二戰期間淪為激戰地。在戰前,東南亞攸關日本國家利益的「利益線」;戰後,對於高度依賴海洋運輸的日本而言,其重要性更絲毫未減。近年日本與東南亞的防衛交流,已在人道救援和能力建構的基礎上,增加具有作戰意義的互動。例如,海上自衛隊舉行的「印度東南亞部署2018」(Indo Southeast Asia Deployment 2018)演訓,東南亞國家有新、菲、印尼等國參加;「印度太平洋部署2019」(Indo-Pacific Deployment 2019)演訓,則有新、菲、汶、馬和越等五國參加。
太平洋島國距離日本雖有約7000公里之遙,但日本在1987年提出「倉成主義」,開始正式經營對太平洋島國外交關係,[2]其後也關注安全領域,然迄今大多側重非傳統安全與能力建構(capacity building)領域之議題。[3]新部門成立後,未來自衛隊增加與太平洋島國之間的軍事性互動,包含艦艇的「戰略性泊靠」以及雙邊或多邊演訓等作為,同時搭配與大洋洲重要國家澳洲之間既有的軍事合作,或許是防衛省新部門的推動方向。
另外,從「島鏈」的觀點來看,菲律賓、馬來西亞和印尼等東南亞海洋國家屬第一島鏈,太平洋島國則部分屬第三島鏈、部分位在第二與第三島鏈之間,均有其地緣戰略重要性,日本也關注中國在這些地區的軍事動向。第一島鏈之重要性已無須待言,而在太平洋島國方面,日本海上自衛隊幹部學校教官吉川尚德上校即警告,倘若東北亞爆發戰事,而關島美軍欲往馳援或在其周邊展開部署時,除須注意第一島鏈方向的目標之外,恐也須留意來自南方(亦即太平洋島國方向)的敵對武力牽制。[4]
河野既已表明將東南亞和太平洋島國列為優先目標,而且美國亦已預定將部分駐德美軍重新部署到包含關島在內之印太地區,[5]未來防衛省新部門,在日美同盟的架構之下,針對此類有關太平洋島國地區的軍事作戰想定,將規劃出何種國際合作來因應,值得進一步觀察。

自衛隊「走出去」之後勤合作或為重點方向

在各種國際軍事合作當中,日本迄今先後與美、澳、英、加、法等國簽署旨在提供糧食、油料和彈藥等軍需補給的《物品勞務相互提供協定》(Acquisition and Cross-Servicing Agreement),而日本與東南亞和太平洋島國之間,目前尚無此類合作。惟若從防衛省自1997年起定期召開的軍事後勤國際會議「陸軍後勤實務者交流會議」(Military Logistics Staff Talk)逐年擴大成員規模,去(2019)年更首次納入斐濟、巴布亞紐幾內亞和帛琉等三個太平洋島國看來,確保自衛隊海外行動的後勤補給,應是防衛省重點政策方向,以及防衛省印太部門的任務之一。
中日關係因主權爭議與安全問題頻生齟齬,日本在「自由開放的印太」戰略大旗之下,強化在太平洋島國與東南亞的軍事相關布局,自有牽制中國在該地區擴大影響力的意圖。東南亞是我國新南向政策的目標地區之一,在太平洋島國地區則有四國與我有邦交,而且前述參加自衛隊後勤會議的太平洋三島國當中,帛琉正是我邦交國。我國未來或可思考,台日兩國在前述地區等第三地進行合作的可能性。

[1] 〈防衛大臣記者会見〉,日本防衛省網站,,2020626日,https://www.mod.go.jp/j/press/kisha/2020/0626a.html;〈政令第二百四号 防衛省組織令の一部を改正する政令〉,日本防衛省網站,2020626日,https://www.mod.go.jp/j/presiding/seirei/2020/0626/seirei.pdf
[2] 「倉成主義」係以時任日本外務大臣倉成正為名,強調以下數點:(1)尊重島國獨立性;(2)支援區域合作;(3)促進區域和平穩定;(4)促進經濟繁榮;(5)促進人際交流。
[3] 依據防衛省說明,能力建構的範疇包含:人道救援、救災、掃雷及處理未爆彈、軍事醫學、海事安全、聯合國維和行動等。〈能力構築支援事業とは〉,日本防衛省網站,https://www.mod.go.jp/j/approach/exchange/cap_build/about.html
[4] 吉川尚徳,〈中国の南太平洋島嶼諸国に対する関与の動向その戦略的影響と対応 〉,《海幹校戦略研究》,20115月,https://www.mod.go.jp/msdf/navcol/SSG/review/1-1/1-1-3.pdf
[5] “Thousands of US troops will shift to Asia-Pacific to guard against China,” Nikkei Asian Review, July 5, 2020, https://asia.nikkei.com/Politics/International-relations/Thousands-of-US-troops-will-shift-to-Asia-Pacific-to-guard-against-China.