解讀美澳聯合聲明的弦外之音


  • 發布日期:2020/08/03

解讀美澳聯合聲明的弦外之音
國防產業所 蔡榮峰政策分析員
關鍵字:澳洲、南太、南海

美澳部長級諮商會議(AUSMIN)美東時間728日於華盛頓舉行。美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)、美國國防部長艾斯培(Mark Esper)、澳洲外交部長潘恩(Marise Payne)與澳洲國防部長雷諾茲(Linda Reynolds),四人針對印太安全議題進行磋商,並於會後發表聯合聲明。[1]當中提及台灣在印太區域的重要作用,支持台灣加入非以主權國家為前提的國際組織,以及在主權國家為前提的國際組織則增進實質參與,並期望與台灣協調對太平洋島國的外援。
聲明內容一改過去內斂模糊的外交語言,通篇環環相扣、或明或暗問責中國,涵蓋疫情、安全、區域國際建制、美澳國防合作。議題全面性堪稱歷來之最,核心要旨緊扣北京正在「改變現狀」,值得注意的
是,這也是過去15年來台灣第一次「重返」這個美澳年度最重要的聲明。[2]澳洲或將成為除美國之外,對我國最重要的五眼聯盟成員。
那麼,該如何解讀這份聯合聲明背後的戰略意涵?

美澳在世衛與反中共論述存在歧見
聯合聲明儘管一開始就開門見山地表示決心合作對抗疫情,不過世界衛生組織(WHO)、世衛大會(WHA)只出現在事態認知的段落,完全沒有出現在採取行動的段落,不若強調南太島國主體性以及美國區域友盟合作因應的段落。在美國總統川普5月宣布退出世衛的情況下,美澳雙方藉這個段落表達「合而不同」(agree to
disagree)之後,才在接下來的段落把矛頭轉向中國。然而,全篇僅於因應疫情的段落一處提及五眼聯盟,而美國國務卿蓬佩奧723日舉世注目的反共論述也隻字未提,[3]可見雖然澳洲看似「選邊站」,仍不願隨美國把局勢升高至「堅壁清野」的新冷戰層次。

美澳共同利益已繞不開台灣

全文當中台灣破紀錄出現了6次,然而若仔細推敲議題脈絡就不難發現,從南海、灰色地帶衝突、假訊息、抗疫、5G技術到供應鏈安全,即使沒點名台灣的段落,我國皆已主動或被動涉入其中,台灣儼然成為了大部分議題的匯集點。美澳透過聲明做球給台灣,坎培拉也藉此對北京表態自己手上有那些重要籌碼。

定調中國企圖改變國際秩序

中國出場的鋪陳以「北京自毀一國兩制承諾」作為起手式,範圍由小至大,明示或暗示中國正在以「既成事實」(fait accompli)改變國際秩序,甚至不惜違反國際法強制規則(jus cogens),主要可分四大面向:
  • 極權擴張:破壞香港法治、侵害維吾爾人權、孤立民主台灣;
  • 破壞國際法:違反中英聯合聲明、無視國際海洋法將南海軍事化、不加入美俄中程核飛彈條約(INF Treaty)談判;
  • 威脅民主:COVID-19疫情假訊息(infodemic)、惡意網路攻擊;
  • 以「一帶一路」之名謀權:要求G20國家按4月的「債務暫緩償還倡議」(Debt Service Suspension Initiative)凍結窮國債務、[4]呼籲理念相近國家重視多邊開發銀行(MDBs)資金運用應實質嘉惠當地中小企業、美澳在醫藥、創新科技、稀土等關鍵原料上的產業鏈安全加強合作。前述每一項,處處針對中國飽受國際批評的政策。
彰顯北京的南海軍事化作為已威脅澳洲安全
如果對比過去的聯合聲明就會發現,這是澳洲過去20年來對中國最強硬的一次,[5]除了主動提及4月澳洲護衛艦「帕拉瑪塔號」(HMAS Parramatta)和美國海軍遠征打擊群(USS America Expeditionary Strike Group)穿越南海的聯合演習,美澳雙方再次確認了澳洲71日公布的《2020國防戰略更新》(2020 Defence Strategic Update)、《2020軍力結構計畫》(2020 Force Structure Plan)的大方針。[6]
根據上述文件,澳洲防衛重點將聚焦在其「迫近區域」(immediate region),範圍從南太美拉尼西亞島弧擴張延伸至印度洋東北方以及東
協海上通道,特別是如何阻止敵方利用「迫近區域」威脅擁有廣袤海岸線的澳洲本土,間接表態南海航行自由已經升級到與澳洲本土安全高度相關的層次,並直接將「灰色地帶」行為定調為惡意的戰術行為(malign gray-zone tactics)。因為一旦南海為敵所用,南太將門戶洞開,澳洲東西岸也會暴露在來自印度洋與太平洋的「兩洋夾擊」風險之中。

澳洲發展不對稱戰力

澳洲重申與美合作,欲以創新科技在戰略上獲得不對稱能力,包括極音速飛彈、飛彈防禦、太空與網路攻防、稀土技術,未行文的想定對象自然是中國。事實上,澳洲為此建軍預算規劃期也由5年拉長至10年,國防預算增加至5,750億澳幣,其中2,700億澳幣直接用於建軍。澳洲的JORN超視距雷達系統 (The Jindalee Operational Radar Network, JORN)也將從現有的澳洲大陸西北面、北面約37,000平方公里海域的覆蓋範圍,向澳洲東岸外海延伸。目前澳洲戰略決策圈正在討論整合神盾系統的可行性。[7]


澳洲決心持續強化作為美國印太戰略支點的地位
坎培拉持續深化美澳戰略合作,雙方除了重申2014年美澳協定,[8]美國海軍陸戰隊2,500人輪駐達爾文、強化澳洲北部兩國空軍協同作戰能力,另外還特別提及將由美國出資於達爾文建立戰略儲油庫存。聯合聲明也透露出太空將是美澳未來合作的新領域。預計美軍印太司令部20203月在馬紹爾群島的瓜加林環礁(Kwajalein atoll)啟用能掃描衛星軌道的「太空圍籬」(Space Fence),另一座傳出極有可能設在西澳埃克斯茅斯(Exmouth)的澳洲海軍通訊雷達站(Naval Communication Station Harold E Holt, NCSHEH)附近。2025年後,世人可能將見到這麼一道太空帷幕自太平洋的中間落下,而澳洲至少能藉此確保自己將身處帷幕的另一邊。

[1] U.S. department of State, “Joint Statement on Australia-U.S. Ministerial Consultations (AUSMIN) 2020,” July 28, 2020, https://www.state.gov/joint-statement-on-australia-u-s-ministerial-consultations-ausmin-2020/; Matthew Knott and Farrah Tomazin, “We make our own decisions': Australia-U.S. vow to counter China at AUSMIN talks,” The Sydney Morning Herald, July 29, 2020, https://www.smh.com.au/world/north-america/we-make-our-own-decisions-australia-us-vow-to-counter-china-at-ausmin-talks-20200729-p55gdz.html.
[2] 台灣上一次出現在美澳聯合聲明為2005年,當時只有一處教條式呼籲,重申美澳依照各自的一中政策,希望中國跟台灣以和平談判解決歧見。Both called on China and Taiwan to resolve their differences peacefully through negotiation. Each reaffirmed its commitment to its one-China policy.” Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “Australia-United States Ministerial Consultations Joint Communique 2005,” reviewed July 30, 2020, https://www.dfat.gov.au/geo/united-states-of-america/ausmin/Pages/australia-united-states-ministerial-consultations-joint-communique-2005
[3] U.S. department of State, “Communist China and the Free World’s Future,” July 23, 2020, https://www.state.gov/communist-china-and-the-free-worlds-future/.
[4] World Bank, “COVID 19: Debt Service Suspension Initiative,” July 19, 2020, https://www.worldbank.org/en/topic/debt/brief/covid-19-debt-service-suspension-initiative.
[5] Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “AUSMIN - Australia-United States Ministerial Consultations,” reviewed July 30, 2020, https://www.dfat.gov.au/geo/united-states-of-america/ausmin/Pages/ausmin-fact-sheet-dates-and-locations.
[6] Australian Department of Defence, “2020 Defence Strategic Update and 2020 Force Structure Plan,” reviewed July 30, 2020, https://www.defence.gov.au/strategicupdate-2020/.
[7] Stephen Kuper, “Should the JORN expansion include a defensive and offensive capability?” Defence Connect, July 20, 2020, https://www.defenceconnect.com.au/key-enablers/6481-should-the-jorn-expansion-include-a-defensive-and-offensive-capability; Graeme Dobell, “Jindalee extension will put a constant Australian eye on Melanesia,” ASPI, July 20, 2020, https://www.aspistrategist.org.au/jindalee-extension-will-put-a-constant-australian-eye-on-melanesia/.
[8] Australian Department of Foreign Affairs and Trade, “The Force Posture Agreement between the Government of Australia and the Government of the United States of America,” August 12, 2014, https://reurl.cc/kdmXbb.