安倍政府的安保政策改革評估


  • 發布日期:2020/09/14

安倍政府的安保政策改革評估
先進科技所 林柏州助理研究員
關鍵字:美日同盟、安倍晉三、安保政策

日本憲政史上在任最久的首相安倍晉三於20209月正式卸任。安倍2006年曾擔任1年首相,卸任後於2010年訪台並至忠烈祠參拜。2012年二次就任首相,提出「安倍三支箭」或稱「安倍經濟學」(Abenomics)政策以推升經濟復甦;在安保政策改革上,相較於第一任首相任內將「防衛廳」升格為「防衛省」,第二任觸及層面更為廣泛,對區域安全具有重大影響。

強化國家安保決策機制

安倍參考美國作法,在2013124日正式設立「國家安全保障會議」,該會議在2014年通過「防衛裝備移轉三原則」、「解禁集體自衛權」政策,成為日本政府處理重要國安事件、決定重大防衛政策之審議中樞機關。20141月成立「國家安全保障局」,下設7個組負責政策幕僚工作。[1]201312月通過《國家安全保障戰略》以取代1957年由國防會議及閣議制定,超過55年未修改的《國防的基本方針》,並作為《防衛計畫大綱》的指導文件。《國家安全保障戰略》提出基於國際合作的「積極和平主義」理念,加強日本在國際和平安全繁榮的貢獻。

「日美同盟」合作領域由周邊擴及到全球

在安倍任內,「日美同盟」的合作逐步從日本周邊擴及到全球事務。安倍在201471日閣議通過,解禁「集體自衛權」憲法解釋及「新武力行使三原則」;[2]國會也在2015年陸續通過「和平安全法制」(10項修法及1項立法)將自衛隊海外派兵及行使武力予以規範,將戰後奉行的「專守防衛」範圍予以擴充。再者,回顧1978年《美日防衛合作指針》,規定兩國應針對遠東事態的便利協助(facilitative assistance)範圍與形式預先進行研究,內容模糊;1997年第2版《美日防衛合作指針》,日本承擔的防衛責任也十分有限。2015年第3版《美日防衛合作指針》,兩國在平時、重要影響事態、存立危機事態、武力攻擊事態、國際和平共同應處事態、太空及網路等六個情況均有明確分工,不但擴充自衛隊角色,合作區域也擴及到全球,使同盟地位更加對等。另外,在推動普天間基地搬遷案,2018年雖已展開填海造陸工程,然受沖繩當地反對,目前預估工期及經費都可能延長或增加,遷建進度不明。

強化自衛隊「跨領域作戰」能力

安倍針對自衛隊建軍提出兩次調整,《2014年防衛計畫大綱》決定將自衛隊建構為「統合機動防衛力」(Dynamic Joint Defense Force),其中編制達3千名的「水陸機動團」,是以2002年成立的陸上自衛隊「西部方面普通科連隊」為基礎擴編而成,旨在強化離島防禦能力;於與那國島部署「沿岸監視部隊」,以強化自衛隊於島鏈之情監偵能力,隊員約160員。
2019年防衛計畫大綱》則進一步朝向「多次元統合防衛力」(Multi-Domain Defense Force)整建,包含建立宇宙、網路、電磁波部隊等跨領域(cross-domain)新型作戰能力,並採購射程達900公里的聯合空對地距外飛彈(Joint Air-to-Surface Stand-off Missile, JASSM)、F-35匿蹤戰機、陸基神盾系統(改由專用船艦搭載)等。20143月,國家安保會議通過「防衛裝備移轉三原則」,並陸續與歐洲、印度、澳洲、菲律賓等9國簽訂《防衛裝備暨技術轉移協定》;201510月,整併經理裝備局、裝備設施本部、技術研究本部,成立「防衛裝備廳」,希望提升日本防衛裝備出口競爭、強化研發武器及採購管理;不過在澳洲潛艦案鍛羽而歸,現僅有出售菲律賓空中監視雷達(預計2022年交貨)乙案,金額約1350萬美元。

區域安全合作由「日美韓」轉為「日美印澳」

面對中國威脅步步進逼,除台日簽署漁業協定外,美國曾積極促成美日韓三邊安全合作,在南韓總統朴槿惠時期,陸續於2014年簽訂《日美韓有關北韓核武與飛彈威脅情報分享協定》;2016年《軍事情報保護協定》及《物資勞務相互提供協定》;然在文在寅20175月上台後,在徵用工等歷史問題與日僵持不下,使日韓關係回暖無望,連帶影響美日韓三邊安全合作。另一方面,安倍提出「自由開放的印太」構想,與美國印太戰略、印度「東進」(Act East)政策及澳洲印太願景進行政策對接,且擴大日美澳印四邊安全合作及「五眼聯盟」交流,四方對話(QUAD)諮商會議已於2019531日舉行,[3]未來可能擴大舉行峰會及聯合軍演等合作,這將使日本成為印太戰略及區域多邊機制之支柱。
2013年安倍在出訪美國前接受《華盛頓郵報》(The Washington Post)專訪時,自我反省回任首相的最大教訓,第一是須建立黨內的廣泛支持基礎,特別是組閣考量;第二是施政重點要清晰。這使得他將後續施政重點擺在重振經濟及強勢對外能力。[4]雖然「安倍經濟學」成果遭疫情重創,然在安保議題上,除遺留修憲、北韓綁架、日俄北方四島等問題未竟全功,但確實也讓日本從戰敗國的內縮責任逐步外擴,對區域及全球安全具有積極意涵。

表、安倍政府的安保政策改革
改革項目 具體政策
國家安保體制
  • 201312月設立「國家安全保障會議」
  • 201312月通過《國家安全保障戰略》
  • 2014年通過「防衛裝備移轉三原則」、「解禁集體自衛權」政策
  • 20141月成立「國家安全保障局」
日美同盟合作
  • 201471日閣議通過解禁「集體自衛權」憲法解釋及「新武力行使三原則」
  • 2015年國會陸續通過「和平安全法制」
  • 2015427日第3版《美日防衛合作指針》
  • 201312月通過《特定秘密保護法》
  • 2018年邊野古海岸展開填海造陸工程
防衛能力
  • 2014年防衛計畫大綱》(統合機動防衛力)
  • 2014年國家安保會議通過「防衛裝備移轉三原則」
  • 2015年防衛省成立「防衛裝備廳」
  • 2019年防衛計畫大綱》(多次元統合防衛力)
多邊安全合作
  • 2014年《日美韓有關北韓核武與飛彈威脅情報分享協定》
  • 2016年,日韓簽訂《軍事情報保護協定》及《物資勞務相互提供協定》
  • 20195月,四方對話諮商會議。
 資料來源:林柏州整理自公開資料。

[1] “Japan sets up NSC team to meet coronavirus, tech challenges,” Kyodo News, April 1, 2020, https://reurl.cc/GrEbNd.
[2] 新武力行使三原則為:一、除日本遭受武力攻擊外,在與日本關係密切的國家遭受武力攻擊,且該攻擊足以威脅日本生存、顛覆國民生命、自由、幸福權利;二、為排除此威脅,無其他適當應對手段;三、在必要最小限度行使武力。《臨時閣議及び閣僚懇談会議事録》,首相官邸,201471日,https://reurl.cc/A8ORzj
[3] “Free and Open Indo-Pacific,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, August 7, 2020, https://www.mofa.go.jp/policy/page25e_000278.html; “U.S.-Australia-India-Japan Consultations (“The Quad”),” U.S. Department of State, May 31, 2019, https://www.state.gov/u-s-australia-india-japan-consultations-the-quad/.
[4] “Transcript of interview with Japanese Prime Minister Shinzo Abe,” Washington Post, August 26, 2013, https://reurl.cc/9X5Q6v.