《中國共產黨中央委員會工作條例》通過之意涵


  • 發布日期:2020/10/16

《中國共產黨中央委員會工作條例》通過之意涵
中共政軍所 梁書瑗博士後研究
關鍵字:中央委員會、依規治黨、制度化

今(2020)年928日中共政治局會議召開,通過《中國共產黨中央委員會工作條例》(以下簡稱《中央委員會工作條例》),[1]1012日公布條例全文。[2]根據《中國共產黨黨章》(以下簡稱《黨章》),中央委員會每屆任期五年,[3]最重要的職權為,產生中共政治局、政治局常務會議、中央委員會總書記(即通稱的總書記)的人選,並替黨內決策取得正當性。本文將分析,在習近平主導下,通過《中央委員會工作條例》背後可反映出:(一)既有中共在規範黨中央運作的不足之處;(二)中共黨內決策重心的轉變;(三)總書記一職權力的上升等重點。

落實「依規治黨」規範黨中央的權限

《中央委員會工作條例》中載明,中共黨中央包含中央委員會、中共政治局及政治局常委會。細究《中央委員會工作條例》,其規範的對象不只中央委員會,而是包含中央委員會、中共政治局及政治局常委會的黨中央。歷來中共黨內對黨中央的正式規範僅見於《黨章》第三章「黨的中央組織」,《中央委員會工作條例》則對此加以補充,展現制度化黨中央權責的企圖。例如:於第四章確立日後中央委員會、政治局、政治局常委會、中央書記處的分工、權責;第六章則規範黨中央決策的流程,如會議召開的頻率或出席的人數、議題設定權、召集會議權等。《中央委員會工作條例》通過,表示習近平踏出「依法治國」最重要的一步落實「依規治黨」,將黨中央的職責、權限制度化。

習近平企圖調整黨內的決策重心

中共跨部門的議事協調機構,最早可追溯自1950年代中期的中央工作小組。雖議事協調機構的名稱多所轉變,但均屬非正式組織,未見於職官名錄(nomenklatura),也不佔正式編制,其成員、編制、具體運作等均未正式公開,其存在與運作隱匿於黨政部門之後。[4]然而,習近平上任後,藉調整部分決策議事協調機構的名稱、編制,並由習本人擔任機構負責人等方式,擴大黨中央決策議事協調機構的非正式制度權限,成為實質擁有決策權的機構,而不再只是一個跨部會政策協調平台。
然而值得注意的是,《中央委員會工作條例》第13條指出,原本屬非正式組織的決策協調機構,得在黨中央的領導下,從擘畫重大政策、協調各方推動政策乃至於督促政策落實均為其職責範圍。顯示,《中央委員會工作條例》通過後,未來這些看似依附於黨中央之下的決策議事協調機構不僅掌握實質決策權,更進一步地,這些實質決策權將被制度化,使行動者取得行使這些決策權的正當性,而更加難以撼動其在黨內決策過程中的地位。此外,習近平也得以透過掌握各決策議事協調機構負責人的職務,得以正式繞過政治局及政治局常委會既有的決策權,達到「集中統一領導」的目的。

總書記在黨中央決策核心地位將更加固化

文革結束後,鄧小平著手修補中共黨內高層的決策體系,於1980年政治局擴大會議上,確立各級黨委在重大問題上採集體領導的格局。[5]各級黨委會在重大問題上,須經集體討論、充分發揚民主,按照少數服從多數的原則,允許保留個人不同的意見,須避免一人專斷,即使是政治局常委會也不例外。然鄧一手創建的許多政治規範,多數可視之為不成文的政治規矩,以正式制度具文規範的程度極低,端賴各種散見的工作規則,以及由領導人間互動而形塑的一套非正式規則規範之。
此次《中央委員會工作條例》,將對既有中共黨內高層的決策方式產生意義深遠的影響。根據《中央委員會工作條例》規定,黨中央也須遵守集體議決的原則:集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定等方式決定重大問題。但以往中共黨內對於須集體議決重大問題的範疇,不僅散落在各官方文件裡,且只做出原則性的規範。[6]因此,日後任總書記一職者可藉《中央委員會工作條例》第六章的授權,決定政治局、政治局常委會與黨中央議事協調機構會議召開時的議題。總書記將正式取得決策過程中的議題設定權,而不僅止於《黨章》第23條所授予的兩項正式職權召集政治局、政治局常委會會議,並主持中央書記處的工作而已。如此一來,未來自習近平以降任總書記一職者,將取得定義何為重大問題的主導權,總書記對政策部署的走向將在起步之時擁有先發制人的制度基礎。
藉此次通過《中央委員會工作條例》,未來除可一窺中央委員會、政治局、政治局常委會鮮為外人知的運作外,也意味習近平透過將慣例成文化的方式固化「兩個維護」,使黨內最高權力機關的成員遵循「兩個維護」的政策,不再只是紙上談兵。鄧小平一手打造的集體領導格局,恐將隨著《中央委員會工作條例》通過,而使黨中央集體領導的制度基礎逐步陷落。

[1] 〈討論擬提請十九屆五中全會審議的文件審議《中國共產黨中央委員會工作條例》〉,《人民網》,2020929日,http://paper.people.com.cn/rmrb/html/2020-09/29/nw.D110000renmrb_20200929_2-01.htm
[2] 〈中共中央印發《中國共產黨中央委員會工作條例》〉,《新華網》,20201012日,http://www.xinhuanet.com/politics/zywj/2020-10/12/c_1126597105.htm
[3] 據《黨章》,中共最高的領導機關為全國黨代表大會和它所產生的中央委員會。中央委員會受到全國黨代表大會的授權,於五年一次的全國代表大會閉會間,執行全國代表大會的決議,領導黨的全部工作,並對外代表中共。由政治局召集的中央委員會全體會議每年至少舉行一次,今年的中央委員會全體會議將於1026日至29日召開(即第十九屆五中全會)。
[4] 周望,〈領導小組如何領導?對中央領導小組的一個整理性分析〉,《理論與改革》,20151月,頁97
[5] 鄧小平於19622月擴大的中央工作會議上指出,問題可區分為日常性質的問題(政策性質的問題)與重大的問題。前者要分工負責;後者則須取得共同意見,做出共同決定。鄧小平,《鄧小平文選》(第一卷),第二版,頁311
[6] 寇健文,《中共菁英政治的演變:制度化與權力轉移1978-2004》(第一版)(台北:五南,2005年),頁230-231