「四方安全對話」的前景


  • 發布日期:2020/12/04

「四方安全對話」的前景
中共政軍與作戰概念研究所 林柏州助理研究員
關鍵字:四方安全對話、印太戰略、軍事同盟

始於2007年由美國、日本、澳洲及印度組成的「四方安全對話」(Quadrilateral Security Dialogue, The Quad),2008年即因對中立場不一中斷合作,直到2018年重啟資深官員諮商會議,軍事互動重新活絡,特別是202010月,四方舉行第二次部長層級對話;11月,首度實施四方「馬拉巴爾」(Malabar)聯合軍演。此項發展引人關注現階段四方之間的雙邊或三邊軍事合作,是否正深化成為「亞洲小北約」(Asian NATO)?[1]

政治意圖及戰略利益逐漸整合

隨著中國在國際上採取強勢作為,四方對中國的看法在近兩年有很大的轉變。美國國防部20181月公布《國防戰略報告摘要》(Summary of the 2018 National Defense Strategy),除把中共定位為「戰略競爭對手」,亦宣示將透過強化印太同盟、夥伴關係,建構網路化安全架構(networked security architecture)應對威脅。202011月國務院的《中國挑戰的要素》(The Elements of the China Challenge)報告,將印度視為「新興戰略夥伴」(emerging strategic partners),希望藉由強化聯盟體系、與友盟有效分擔責任應對威脅。[2]早在201212月,日本首相安倍即投書媒體闡述「亞洲民主安全鑽石」構想,直指中國已把南海視為「北京湖」,強調日本與美國、印度、澳洲為民主國家,應「捍衛印度洋到西太平洋之間的海洋共同資產(maritime commons)」。[3]20168月,安倍在「非洲發展東京會議」(Tokyo International Conference on African Development, TICAD)正式對外宣布其「自由與開放的印太戰略」,積極拉攏美國、澳洲、印度及東協國家。澳洲《2020年國防戰略更新》(2020 Defence Strategic Update)認為,動態的美中戰略競爭已在印太及近迫區域(immediate region)上演,潛在誤判的可能性正在增加,澳洲國防軍應將關注地緣焦點轉移至此區域。印度莫迪(Narendra Modi)政府上任,雖尊崇「不結盟」(Non-Aligned)傳統,但在歷經20172020年與中國邊境紛爭後,更加積極與美、日、澳建構戰略夥伴關係,以落實「東進」(Act East)政策。

軍事合作正由雙邊擴大為四方

事實上,四國早已陸續建立良好的雙邊軍事合作關係,美日同盟、美澳同盟長年維持緊密軍事合作,日澳近期則朝向「準同盟」方向邁進,在軍事情報保護、物資勞務相互提供、部隊互惠准入陸續簽署雙邊協定。美日澳已經在軍事情報合作、相互提供食物、油料、運輸、彈藥及裝備,並可派遣部隊至彼此境內演訓,軍事合作十分緊密。至於關係較為薄弱的印度,已被美國視為主要防衛夥伴(major defense partner),陸續在2016年簽訂《後勤交換備忘錄》、2018年《通訊相容與安全協定》、2020年《地理空間基本交換與合作協定》;印度也與日本在2015年簽訂《軍事情報保護協定》、2020年《物資勞務相互提供協定》,與澳洲在情報、物資勞務提供、部隊互惠准入等,尚未簽署雙邊軍事協定,軍事關係最薄弱,有待後續突破(如附表)。另外,印度所建立的「印度洋區域資訊融合中心」(Information Fusion Centre for the Indian Ocean Region, IFC-IOR)監控網,已有美國、日本派駐人員,澳洲也被預期可能獲邀進駐。

政權輪替衍生能否延續合作的問題

回顧2007年建立「四方安全對話」之初,安倍首相於該年8月即辭職下台、11月澳洲換成與中國友好的陸克文(Kevin Rudd)擔任總理,2008年中國為舉辦北京奧運,積極在國際上塑造良好形象,均不利「四方安全對話」進展。然川普上任後,日本外相河野太郎在2017年提議重啟「四方安全對話」,川普首份《美國國家安戰略》宣示將尋求增加四方合作,資深層級對話正式啟動。[4]四方在201911月舉行首次部長層級對話,202010月舉行第二次部長層級對話,雖然討論議題涵蓋衛生、海上安全、關鍵礦產與技術、基礎建設、反恐、網路、反假訊息及人道救援等,惟因非軍事國防首長對話,也未發布聯合聲明,四方僅於11月舉行首次「馬拉巴爾」聯合軍演,進一步的軍事合作狀況不明,[5]距離籌組軍事同盟仍有待努力。
目前,美日澳已有常態性「三邊戰略對話」(Trilateral Strategic Dialogue)及「三邊國防部長會談」(Trilateral Defence Ministers’ Meeting),軍事合作最為綿密,但四方機制仍面臨十多年前暫停的類似狀況,日本新任首相菅義偉上台、美國政權可能輪替,相關軍事合作前景需視兩國新政府澄清與推進。
附表、四方簽署之雙邊軍事協定狀況(灰色領域仍待各方協商)
軍事協定 美國 日本 澳洲 印度
軍事情報保護協定(General Security of Military Information Agreement/ Information Security Agreement 美日2007
美印2002
美澳2002
美日2007
日印2015
日澳2012
日澳2012
美澳2002
美印2002
日印2015
後勤支援協定(Logistics Support Agreement/ Logistics Exchange Memorandum of Agreement/ Mutual Logistics Support Agreement 美澳1989
美印2016
美日2016
美日2016 美澳1989
澳印2020
美印2016
澳印2020
物資勞務相互提供協定(Acquisition and Cross-Servicing Agreement 美日2016
美澳2010
日澳2010
日印2020
日美2016
日澳2010
美澳2010
日印2020
互惠准入協定/ 部隊地位協定(Reciprocal Access Agreement/Status of Forces Agreement/Visiting Forces Agreements 美日1960
美澳1963
日澳2020
美日1960
日澳2020
美澳1963
地理空間基本交換與合作協定(Basic Exchange and Cooperation Agreement for Geospatial Cooperation 美印2020
美日2006
美日2006 美印2020
通訊相容與安全協定(Communications Compatibility and Security Agreement 美印2018 美印2018
資料來源:整理自日本防衛省,《令和元年防衛白書》,頁516“Directorate of International Government Agreements & Arrangements (DIGAA) Links,” Australian Department of Defence, https://www.defence.gov.au/legal/digaalinks.asp; “Treaties in Force: A List of Treaties and Other International Agreements of the United States in Force on January 1, 2020,” Department of State, August, 2020, https://reurl.cc/Z73DAl.

[1] Taylor, Guy, “‘Asian NATO’ faces hurdles as Pompeo meets with ‘Quad’ allies on countering China,” The Washington Times, October 5, 2020, https://reurl.cc/Q3OMlb; Hal Brands, “An Asian NATO? The U.S. Has Better Options for Its Allies,” Bloomberg, September 24, 2020, https://reurl.cc/GrYADy; Lavina Lee, “Assessing the Quad: Prospects and Limitations of Quadrilateral Cooperation for Advancing Australia’s Interests,” Lowy Institute, May 19, 2020, https://reurl.cc/q8qL2N.
[2] The Policy Planning Staff, Office of the Secretary of State, The Elements of the China Challenge, Department of State, November 20, 2020, pp. 2, 17, https://www.state.gov/wp-content/uploads/2020/11/20-02832-Elements-of-China-Challenge-508.pdf.
[3] Shinzo Abe, “Asia’s democratic security diamond,” Mint, December 31, 2012, https://reurl.cc/5qWqNM.
[4] Jeff Smith, “The Quad 2.0: A Foundation for a Free and Open Indo–Pacific,” The Heritage Foundation, July 6, 2020, pp. 4-5, 10-11, 13-14, https://www.heritage.org/sites/default/files/2020-07/BG3481.pdf.
[5] “Secretary Michael R. Pompeo Opening Remarks at Quad Ministerial,” U.S. Department of State, October 6, 2020, https://www.state.gov/secretary-michael-r-pompeo-opening-remarks-at-quad-ministerial/.