中共加速應對人口紅利的消失


  • 發布日期:2020/12/21

中共加速應對人口紅利的消失
國家安全所 李安曜駐研學官
關鍵字:少子化、老齡化、退休制度改革

中國大陸民政部部長李正恆在日前撰文《實施積極應對人口老齡化國家戰略》指出當前中國大陸適齡人口生育意願偏低,總和生育率已跌破警戒線,人口發展進入關鍵轉折期。[1]養老服務司司長俞建良亦在2020124日《全面貫徹落實全會關於養老服務的一系列決策部署》內容中強調老齡人口在2019年底時達2.54億人,2025年將突破3億、2035年達4億人,人口老齡化的問題必須從「長期戰略任務」提升至「國家戰略」層次,俾使中國特色養老服務體系在2035年前成熟定型。[2]
在中共積極構建以國內大循環為主體、帶動國內與國際雙循環的策略同時,也關注到社會與經濟發展中少子化、老齡化的國家人口結構變化,當前人口議題中的社會福利、勞動參與等制度等,勢將產生連動性的重大改革。過去計畫生育、控制人口成長的社會實驗工程下,衍生出的公民權利、城鄉戶籍不平等、獨生子女、老人撫養與退休制度等社會問題將一一浮現。

中國大陸將未富先老

「一胎化」政策的施行,發展迄今已使人口少子化、老齡化速度加劇,畸型的人口結構更顯突兀。1970年代中共十二屆五中全會即強調實行計畫生育,2015年前計畫生育制度主要仍以一孩政策為主,直至2015年中共「十三五」規劃全面開放二胎。[3]
中國國家統計局《2020年中國統計年鑑》顯示,2019年人口總數已突破14億人,男性比女性人口差距高達3,049萬人(20-24歲以降比例失衡更為顯著),全國新生兒僅1,465萬人,是1961年「大躍進」飢荒後的新低生育數據,人口自然增長率3.34‰,創下1978年以來新低(出生率10.48‰、死亡率7.14‰),60歲以上人口達25,388萬人,已占總人口18.1%(其中65歲以上人口17,603萬人,占總人口12.6%),老年撫養比上升至17.8%。[4]
老齡社會的到來,[5]使中國大陸過去40年來的「人口紅利」不再,比較美、日、韓等國在進入老齡化社會時,人均GDP均在2.4萬美元以上,中國大陸在人均GDP1萬美元時即進入中度老齡化社會,明顯的「未富先老」,加重了青壯年勞動人口的社會負擔。

積極鼓勵人口生育,尚未見實質內容

「十四五」規劃所提「優化生育政策、增強生育政策包容性」,可解讀為廢止生育限制。然中國大陸人口負成長與老齡化的趨勢已不可逆,連帶衝擊整體經濟發展與勞動力持續的補充。
低生育率會持續老齡和人口衰退的現象,鼓勵與支持生育的政策,是世界各國因應少子化的作法。中國大陸1978年時人口自然增長率為12‰1987年時達16.61‰的峰值後,即逐年直降至2019年的3.34‰,生育率較其他國家面臨更爲嚴峻的局面。
鼓勵生育須藉建置友善的環境來推動,具體降低生、養、教的成本與家庭負擔,方能激勵適齡青年生育意願。目前中國大陸尚未有全國性的獎勵生育制度或配套設計,仍停留政策層面,且國家支持生育的政策討論,歷經多年才由限制生育轉向開放,短期內似難以有效反轉低落的生育率。

退休年齡勢將延長,老人保障亦同步改革

現行中國大陸的社會保險制度規範男性勞工60歲或女性勞工50歲、領導幹部男性65歲、女性55歲為退休年齡。「十四五」規劃將「實施漸進式延遲法定退休年齡」,此舉雖延緩中國社科院過去發布《中國養老金精算報告2019-2050》提出養老金於2019年達到峰值、2035年時將耗盡累積結餘的可能性,[6]然「十四五」期間老年人口將突破3億,進入中度老齡化社會,將是重要的趨勢轉折點。
老齡化的人口結構,加深社會養老照護及醫療體系的公共負擔,亦限制消費能力與效果。中共在2013年時即有延遲退休年齡的討論,但影響的層面極大而未見定案,「十四五」正式宣告將延遲退休年齡,惟延緩年齡至多少、是否男女性延緩至相同年齡、對於消除年齡歧視得措施,以及對養老保險制度的改革至何種程度,就整體社會的人力資源、經濟動能,以及公平性等均具重要關聯,有待持續關注。

人口結構獨特,面臨複雜挑戰

生育率下降與老齡化社會,也使傳統家庭的經濟與親屬關係的支持功能將逐漸弱化。過去80年代一胎化背景下所出生人口,目前正是勞動人力的主體,正擔負著家庭育兒及扶老的經濟來源,且陸續將達到屆齡退休的時機,一胎政策造成的鰥寡孤獨現象,亦將更為明顯;年輕人面對越來越高的教育成本與房價、物價攀升的沉重壓力,降低了生育意願,而性別比例嚴重的失衡,也為社會埋下不安的因素。雖目前中國大陸青壯年人口對國防兵力的補充,尚不致有明顯影響,且軍隊提供的待遇被視為是改善生活的途徑,但獨生子成為兵源主體,必須加重部隊管理與軍紀要求的工作。
國家人口的規模和結構與國民素質水準,是國家發展與競爭之重要關鍵。中國大陸過去一胎政策,造成現在人口結構有別於其他少子化、老齡化現象的國家,城鄉發展差距上的不平衡,更增加了面對人口消失時,各項制度改革的複雜性。

[1] 〈實施積極應對人口老齡化國家戰略〉,《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議,輔導讀本》(北京:人民出版社,2020111日),頁421-427
[2] 〈全面貫徹落實全會關於養老服務的一系列決策部署〉,中華人民共和國民政部網站:https://bit.ly/2VWURwe2020124日。
[3] 〈中共中央國務院關於實施全面兩孩政策,改革完善計劃生育服務管理的決定〉,中華人民共和國中央人民政府網站:https://bit.ly/3ox2eqn20151231日。
[4]2020中國統計年鑑》,中國國家統計局網站:http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2020/indexch.htm2020920日。亞洲主要國家2019年總生育率分別為日本1.36、新加坡1.14、香港1.05、中華民國1.05、韓國0.92,詳參國家發展委員會人口推估網站:https://www.ndc.gov.tw/Content_List.aspx?n=6EA756F006B2A924
[5] WHO定義65歲以上人口為老年人,老年人口占所有人口7%以上,為「老齡化社會」;達14%時,為「老齡社會」,老年人口占所有人口20%以上,為「超老齡化社會」。
[6] 鄭秉文等,《中國養老金精算報告2019-2050(上海:中國勞動保障出版社,20194)、中國社科院世界社保研究中心網站:http://www.cisscass.org/yanjiucginfo.aspx?ids=26&fl=3