督查還是監察?中共推動「督查」工作之研析


  • 發布日期:2021/01/06

督查還是監察?中共推動「督查」工作之研析
中共政軍與作戰概念所 黃宇松駐研學官
關鍵字:督查、政策管制考核、行政調查

《新華社》20201229日報導,中共國務院總理李克強日前簽署國務院令,公布《政府督查工作條例》(簡稱《督查條例》),[1]202121日起施行。《督查條例》計28條,內容涵蓋政府督查工作之定義、督查內容、執行單位、督查對象、督查工作執行方式。審視《督察條例》內容,與反貪打腐為主軸的「監察」概念不同,其做法類似我國施政計畫管制考核制度,然而又兼具行政調查意涵,督考結果能建議行政單位首長改變或撤銷不適當的決定、命令,也與我國一般計畫管考制度有所差異,以下就該法案進行研析。

與監察工作有所差異

督查工作與監察作業性質不同,中共的監察工作立基於《中華人民共和國監察法》,聚焦打擊貪腐,而督查工作則在管考中共領導人與各級人民政府重要政策落實狀況,職責內容事項不同(如表1),此外監察法的監督對象範圍較廣泛,涵蓋行政、立法、司法、國有企業、各民主黨派等,而《督查條例》的監督單位則主要以行政部門為主,有相當大的區別。

中共執行政府督查工作體現政策管制考核精神

行政部門的施政計畫,配合年度預算經議會審議通過後即開始執行。然而,為確保施政品質與政策落實,遂出現政策管制考核制度,由一特定單位(或專人)對各項政策進行考核。我國施政計畫管制措施,始於19696月,由原行政院研究發展考核委員會建立,直至2014年行政院組織改造,改由國家發展委員會負責執行政院暨所屬各部會施政績效與個案計畫執行管制。[2]
就中共《督查條例》第四條所界定的政府督查工作範圍,可看出係考核各級行政機關執行中共中央、國務院或上級人民政府(行政機關)重大決策或自身重要工作落實情況,而依據《督查條例》第五條所提受督查的對象,為各級人民政府及其委託管理公共事務之組織,排除立法、司法及監察機關。從這些考核項目及受考核單位來看,與我國施政計畫管制考核意旨相近。

以秘書單位負責管制考核工作

依據《督查條例》第六、七及八條規定,中央督查工作由國務院辦公廳負責,同時指導全國政府督查工作,地方則由縣級以上人民政府負責,並設置督查機構,此外各級人民政府視工作需要,可以派出督查組另可以邀請人大代表、政協委員、政府參事和專家學者等參加。
國務院辦公廳依《國務院辦公廳主要職責內設機構和人員編制規定》,為協助國務院領導處理該院日常工作的機構,應視為國務院的秘書單位,由國務院秘書長領導,內部設有督查室。[3]因此推測《督查條例》授予國務院辦公廳指導全國政府督查工作權責,後續具體工作將由督查室負責。而這做法與我國不同,因我國中央行政機關政策管考工作係由行政院所屬二級機關-國家發展委員會負責,非由行政院院本部秘書(幕僚)單位負責。另《督查條例》僅規定縣級以上人民政府督查機構設置的形式和規格,須按照機構編制管理有關規定辦理,未來機構會以秘書單位形式辦理本項工作,或另設獨立部門或機構,後續可以觀察。

政府督查工作兼具行政調查及初步預防貪腐功能

《督查條例》意在規範督查機構如何針對中共黨中央及國務院重要決策,或各級人民政府重要工作施行落實情況進行管制考核,避免重複督查、多頭督查、越權督查的狀況,[4]相較於我國計畫管制考核作業,《督查條例》第十二條規定政府督查的方式有要求督查對象自查、訪談、暗訪、組織座談、聽證、通過媒體相關管道收集線索等作為,以及第二十三條規定督查工作如有發現貪汙賄賂或其他犯罪事證,須分別移送監察及司法機關處理。因此中共的行政督查工作具有行政調查及初步預防貪腐的意旨,我國的施政計畫管制考核作業則無類似規定,有關預防貪腐的行政調查則由政風單位依《政風機構執行行政調查作業要點》執行。此外,《督查條例》第十七條規定如督查對象對督查結論有異議的,可針對督查結論申請復核,我國亦無類似規定。[5]
督查機構擁有建議改變或撤銷受督查部門的決定、命令之權力
《督查條例》第十九條賦予督查機構可以依據督查結果,提出改變或撤銷本級、下級人民政府及其所屬部門不適當的決定、命令等建議,報請相關層級行政首長核定,意謂督查機構須以更高位階及視野,檢視政策落實情形,督查機構的地位將可能超然於各部門。另為避免督查報告結論被申請復核而被推翻,應會更要求督查機構的人員素質與能力,也於《督查條例》第十五條有明確規定。
督查機構人員獨立性及日後晉升管道為日後觀察重點
依《督查條例》規定,督查機構被賦予權力來管考各部門對於領導人及職掌重要工作落實情形,並得據以考評各部門優劣,以及建議相關人員進行獎勵或批評,因此如何避免督查機構成為各階層行政領導人打擊異己工具,並建立專業性來取得人民的信任,未來可持續觀察督查機構運作情形。而督查機構因擁有較高位階,是否會成為中共幹部培養與職務歷練的重點單位,亦是往後可以觀察重點。
1、中共《監察法》與《政府督查工作條例》比較表
法規名稱 監察法 政府督查工作條例
目的 深化國家監察體制改革,加強對所有行使公權力的公職人員的監督,實現國家監察全面覆蓋。 縣級以上人民政府在法定職權範圍內根據工作需要組織開展的監督檢查。
職責內容 1、對公職人員開展廉政教育,對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查。
2、對涉嫌貪汙賄賂、濫用職權、怠忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查。
3、對違法的公職人員依法作出政務處分決定;對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責;對涉嫌職務犯罪的,將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴;向監察物件所在單位提出監察建議。
1、黨中央、國務院重大決策部署落實情況。
2、上級和本級人民政府重要工作部署落實情況。
3、督查對象法定職責履行情況。
4、本級人民政府所屬部門和下級人民政府的行政效能。
執行單位 各級監察委員會 縣級以上地方人民政府設置之督查機構
監督對象 1、中國共產黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員,以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員。
2、法律、法規授權或者受國家機關依法委託管理公共事務的組織中從事公務的人員。
3、國有企業管理人員;
4、公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員。
5、基層群眾性自治組織中從事管理的人員。
6、其他依法履行公職的人員。
  1. 本級人民政府所屬部門。
  2. 下級人民政府及其所屬部門。
  3. 法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織。
  4. 受行政機關委託管理公共事務的組織。
調查方式 訊問、詢問、留置、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查等調查措施。 督查對象自查、訪談、暗訪、聽證、評估、約談、調閱複製材料、「互聯網+督查」等方式。
資料來源:作者自行整理。

[1] 〈政府督查工作條例〉,《中國政府網》,20201230日,https://bit.ly/2Mz2DLn
[2] 〈計畫管考〉,《中華民國國家發展委員會》,20201230日,https://bit.ly/3582rc9
[3] 國務院辦公廳負責國務院會議準備工作、國務院各領導人文稿公文起草,並負責國務院印信等保管職責,可以判斷國務院辦公廳為國務院秘書單位,〈國務院辦公廳主要職責內設機構和人員編制規定〉,《中國政府網》,2008710日,http://www.gov.cn/zwgk/2008-07/17/content_1047512.htm
[4] 〈政府督查工作條例:為督查定規矩劃界限〉,《正義網》,20201231日,https://bit.ly/3rLTOhn
[5] 我國施政計畫管考作業相關法規如《行政院所屬各機關個案計畫管制評核作業要點》、《行政院所屬各機關管制考核業務查證實施要點 行政院所屬各機關管制考核業務查證實施要點》。