從川普解密對台文件看美國對台政策的延續


  • 發布日期:2021/01/22

從川普解密對台文件看美國對台政策的延續
中共政軍與作戰概念所 林柏州助理研究員
關鍵字:川普、印太戰略、拜登
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

在歷經超過40年的交往合作,美國希望促進中國在經濟、社會與政治的開放,使其成為具有建設性及負責任的國家,這項政策期望已隨著習近平對內緊縮管制、對外輸出影響力而落空。近期川普兩任國安顧問陸續解密對台政策文件,讓外界得以窺見美國對台政策的思維,同時也讓人好奇,拜登新政府的中國及對台政策延續性? 

美國強化對台軍售係由於中國違背和平解決兩岸分歧的承諾

川普政府任內解密的第一份對台文件,係由國安顧問波頓(John Bolton2019830日於卸任前所為,由總統雷根(Ronald Reagan)在1982817日當天發給國務卿舒茲(George Shultz)、國防部長溫柏格(Caspar Weinberger)的《備忘錄》,主要在論述美國於《八一七公報》同意減少對台軍售的條件,即台海和平狀況及中國尋求和平解決台灣議題的「大政方針」(fundamental policy)能否延續。[1]所謂大政方針指人大委員長葉劍英197911日發布「告台灣同胞書」及1981930日發布「葉九條」。
接任國安顧問的歐布萊恩(Robert C. O’Brien)在2020716日解密兩則國務院電報,一是由國務院政治次卿伊格伯格(Lawrence Eagleburger1992-1993年擔任國務卿)在1982710日發送美國在臺協會台北辦事處處長李潔明(James Lilley)有關對台軍售的電報,內容闡述美國降低對台軍售的前提是中國尋求和平解決台灣議題,並稱「倘若中國在行動上對台有任何重大改變,採取更為敵對立場,美中在對台軍售所達成的理解將自動失效」,並訓令李潔明向台灣政府傳達,「美中正努力達成協議(指《八一七公報》),同時也會把台灣利益牢記在心」,並向台灣保證軍售會持續。另一則解密電報則是,國務卿舒茲於817日訓令李潔明對台闡明六項保證。[2]這兩份均由國務院亞太局擬定,反映美對台政策思維。
對於川普政府加強對台軍售,現任國務院亞太助卿史達偉(David Stilwell20208月演講特別引述以上三項文件強調,「我們不再奢望北京履行和平解決兩岸分歧的承諾,美國將堅定不移地維護《台灣關係法》,履行『六項保證』」,[3]除指責中國違背承諾,也頗有繼承雷根政府所制訂的對台政策之意涵。

向區域友盟國家傳達任期內堅定履行印太承諾

歐布萊恩在202115日解密的《美國印太戰略框架》(United States Strategic Framework for the Indo-Pacific),則是川普在20181月核定,以提供落實2017年《國安戰略》之整體指導,文件不但矢言將美日澳印「四方安全對話」(QUAD)創建成為印太戰略的主要樞紐(principal hubs),協助台灣能夠建構有效的不對稱國防戰略與能力,更重要地是,表明為嚇阻中國對美國及其盟國、夥伴動武應採取的戰略手段。第一,美國應拒止中國在第一島鏈內的海空優勢;第二,保衛第一島鏈國家,包括台灣;第三,主導第一島鏈以外的所有作戰領域。[4] 由於率先披露消息的是澳洲公營媒體(Australian Broadcasting Corporation, ABC),且澳洲是少數遭受中國經濟報復的西方國家,其透露的意義具有象徵性。事實上,澳洲國防部發布最新的《2020年國防戰略更新》(2020 Defence Strategic Update)一改《2016年國防白皮書》(2016 Defence White Paper)對中國行為的隱晦關切,坦率指出澳洲關注「中國積極在印太地區尋求更大影響力、建立軍事基地,將破壞印太及近迫地區穩定」,並將對澳軍進行兵力整建。
隨著川普政府下台,美國傳統軍事盟友開始呼籲美國下屆政府應提出相應的對中戰略。日本防衛副大臣中山泰秀在202012月罕見公開呼籲拜登明確提出對台政策,以利日方準備。加拿大參謀總長范斯(Jonathan Vance20211月也疾呼,「面對美國管理大國競爭的不確定性,西方國家領導人必須發展大戰略,以應對中國擴張主義,同時也須制訂計劃,確保北京了解到對台動武的可能後果」。[5]上述發言均凸顯其對美印太戰略能否延續的憂心。

解密文件將成為歷任政府對台政策延續的參考

川普任內國安人事更迭頻繁,但在落實印太戰略的方向上並無轉變,拜登較強調友盟國家合作以維持美國霸權地位,應會在美中戰略競爭的格局下尋求更多合作的空間。再者,美國近期也進行政府組織調整。川普將國防部亞太安全事務助理部長更名印太安全事務助理部長,並於其轄下「阿富汗、巴基斯坦及中亞」、「印度、東協、澳紐及太平洋」、「日韓蒙台港」等3名副助理部長,再增設1名專管中國事務的副助理部長;美軍太平洋司令部更名印太司令部;司法部也於201811月創設一個跨部會編組「中國倡議」(China Initiative),負責調查與起訴中國經濟侵略案件。拜登則將國安會亞洲事務資深主任,分拆為東亞曁大洋洲事務、南亞事務、中國事務3位資深主任,並由新設印太事務協調長(Coordinator for the Indo-Pacific)坎博(Kurt Campbell)統籌, 除突顯中國的重要性,也試圖強化印太戰略的頂層謀劃及協調工作。
觀察川普政府卸任前夕釋放多份戰略文件,除向友盟國家聲明任期內均忠實履行印太承諾,也對拜登形成路線繼承的壓力,未來區域友盟勢必也會以此做為檢視新政府對中政策的參考基準。

附表、美國川普政府解密對台文件概況

文件標題 解密者 解密時間 製作時間
美國對台軍售備忘錄
Arms Sales to Taiwan
波頓 2019830 1982817
國務院電報對台軍售
Taiwan Arms Sales
歐布萊恩 2020716 1982710
國務院電報對台保證
Assurances for Taiwan
歐布萊恩 2020716 1982817
美國印太戰略框架(U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific 歐布萊恩 202115 201712
資料來源:白宮、美國在台協會網站。
[1] “Arms Sales to Taiwan,” American Institute in Taiwan, August 17, 1981, https://www.ait.org.tw/wp-content/uploads/sites/269/08171982-Reagan-Memo-DECLASSIFIED.pdf.
[2] “Declassified Cables: Taiwan Arms Sales & Six Assurances (1982),” American Institute in Taiwan, August 31, 2020, https://reurl.cc/nn0g31.
[3] David R. Stilwell, “The United States, Taiwan, and the World: Partners for Peace and Prosperity,” Department of State, August 31, 2020, https://reurl.cc/V3XVbY.
[4] “The U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific,” White House, January 6, 2021, https://bit.ly/3qHZG9X.
[5] Robert Fife, “Gen. Vance calls for grand strategy to confront China and Russia,” The Globe and Mail, January 11, 2021, https://reurl.cc/Gdrx03.