2021建黨百年下的中紀委及其任務重點


  • 發布日期:2021/02/09

2021
建黨百年下的中紀委及其任務重點
中共政軍與作戰概念所 梁書瑗博士後研究
關鍵字:紀律檢查委員會、政治監督、十四五規劃
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

202112224日第十九屆中央紀律檢查委員會(簡稱中紀委)第五次全體會議召開,會後發表會議公報,習近平一如傳統出席會議並發表講話。[1]習近平2012年甫上任之初,便借重中紀委推動一波波整風肅紀的反腐運動。以下本文將闡述黨中央對中紀委的要求,以及今年紀律檢查的任務重點。

習突出黨內監督體系替中央政策「保駕護航」的任務

由於中共每代領導班子在上任之初,多半都會藉紀委之手雷厲風行地推動反腐運動,以整飭紀律之名,震懾黨內。因此,紀委體系多以反貪腐、執行紀律檢查等外在形象示人。但事實上,自1982年中共十二大修改黨章以來,各級紀律檢查委員會(以下簡稱紀委)的任務除了黨內肅紀、整頓黨風外,也包含檢查各級幹部於落實黨內路線、方針、政策與決議的狀況。[2]相較於以往習近平對紀委系統的要求,如推動正風肅紀、反腐制度化、紀委本身的制度建設,以及執行業務的方式之外,此次習特別突出,紀委以政治監督為名,確保政策落地的角色。除了宣示「要以強而有力的政治監督,確保黨中央重大決策部署貫徹落實到位,並健全貫徹黨中央重大決策部署督察問責機制」,此次全會較以往更詳盡點出紀委系統需「保駕護航」的政策。[3]
雖然歷屆領導人均強調紀委系統對於維護黨內政治紀律的重要性,但政治紀律側重的面向則有差別。習任內透過強化政治紀律與幹部落實黨內政策部署兩者之間的關係,使之在不違背黨章之下,重新詮釋中共黨內紀律檢查業務內容,而不再如胡時代,各級紀委的工作多側重於幹部個人的行事作風上。換言之,當前在中共官場上,判斷幹部是否遵守政治紀律「兩個維護」、具備政治領悟力與政治執行力的標準之一,便是幹部是否如實地走在黨中央規劃的政策軌道上。
因中共需依靠官僚組織層層下達政策指令,使各層級官員均掌握部分詮釋政策的權力,如何確保令行禁止一直是政權核心思考的問題。習近平運用各級紀委既有的職務權限,使之高舉政治巡視,執行政治監督的業務,實則協助中央解決層層的官僚組織落實政策不力或政策方向扭曲等問題,確保「確保全黨步調一致、行動統一」。[4]紀委系統因而從此切點進入,融入國家治理體系,成為敦促國家擴大治理效能的鞭子。

在內外交迫之際幹部隊伍重振旗鼓邁向十四五規劃

據習近平在中紀委十九屆五中全會的談話與會後公報,可知中南海特別強調紀委系統須以「強而有力的政治監督保障十四五規劃實施」。「國民經濟和社會發展第十四個五年規劃」(以下簡稱十四五規劃)於202010月十九屆五中全會通過建議稿,正式版本將於2021年兩會期間才會公布。十四五規劃在中國內外交迫之際推出,中南海藉著賦予紀委系統監督十四五規劃的任務,向全黨宣示,各級幹部須向黨中央看齊,跟著黨中央的十四五規劃走。
目前可知十四五規劃的發展目標為中國經濟朝「高質量發展」,推動中國發展模式轉向以技術、資本密集,擺脫過去以勞力密集、政府大量投入基礎建設投資等低效率經濟成長的方式。然而,據過去學界的研究,中國經濟起飛雖然有中央意識形態轉變、向地方放權、政策引導,或中央不介入等有意或無意為之所致,但真正的政策執行則端賴各級幹部。依據彼時中央的規劃,各級幹部根據不同的職權、不同的社會經濟狀況出台具體的產業政策。
然而,十四五規劃追求的「高質量發展」意謂中央預計要調整經濟發展模式,但「高質量發展」對任何國家而言,都無法一蹴可幾。對於將要實踐十四五規劃的中共基層幹部而言,一方面要釐清「高質量發展」的內涵已非易事。另一方面,「高質量發展」也有別於過去的發展手段,需引導資金長期投資於教育、研究、研發等面向上。可預期的是將迥異於基層幹部過去為求晉升,以追求短期經濟指標為目的,而慣用以土地開發、圈地給企業等粗放的發展模式不同。簡言之,按照十四五規劃,地方幹部帶動經濟成長的方式必須改變,但考慮到基層幹部的素質、能力,以及政策慣性,中央對基層如何達到標準並未有把握,是故藉賦予中紀委監督十四五規劃的任務,直指各級幹部。

2021
年紀委系統料將聚焦的貪腐樣態與領域

今(2021)年的中紀委十九屆五中全會首次點出,查處「政治問題和經濟問題交織的腐敗案件」,定調該類案件將危害黨和國家政治安全,可謂是黨中央吹響該類案件查處的號角。據中紀委指控,政治問題和經濟問題交織的腐敗案件意指,這些「雙面人、兩面派」在出現政治紀律問題前,已存在經濟腐敗的狀況。[5]該類腐敗案件表面上是經濟腐敗,但本質上仍是政治紀律的問題。其嚴重性在於,經濟腐敗先於不守政治紀律,意謂腐敗者會因收受經濟上的好處,歪曲中央的政治部署,選擇對黨不忠誠,降低黨的執政效能,進而危害黨和國家的政治安全。
吾人認為,紀委系統未來一年將聚焦於政法、金融與重大投資項目,持續查處該類政治問題和經濟問題交織的腐敗案件。
第一,政法系統位處國家實行公權力的第一線,對社會而言,是直接感受國家強制力的前沿。近年來,基層大力推動「掃黑除惡」,深獲社會支持。習近平在講話中特別指出,要打擊政法系統裡存在「涉黑涉惡保護傘」的問題,整治政法戰線違紀,強化人民對司法體系、公安的信心。政法系統(公安、檢察、法院)在去(2020)年,除了傅政華卸任司法部部長一職(轉調全國政協委員及全國政協社會和法制委員會副主任)、原公安部副部長孫力軍落馬以外,地方政法官員已接連被查。[6]
第二,查處金融系統的重點有別於去年僅提出「深化金融領域反腐敗工作」,今年特別點明,金融領域的反腐敗需與處理金融風險的工作一併思考,著重於監督金融管理部門、監管機構與地方黨委、政府是否承擔起管控金融風險的責任。北京針對金融監管對紀委系統所下的要求,也與最後一個腐敗重地大型國家投資項目背後的意涵相同,無不朝向資本流動的方向或監管資本的機關強化政治監督的力度。
隨著反腐運動逐步深入與制度化,中紀委在黨內的角色、業務規範逐漸明朗、固化。2021年適逢中共建黨百年,對於扮演糾舉黨內不正風氣的中紀委而言,將面臨一波來自黨中央對於強化黨內政治紀律「兩個維護」的要求。從中紀委十九屆五中全會公報、習近平的談話可知,「兩個維護」已不只是空泛的政治紀律,更具體的標準則是幹部是否忠實地落實中央的政策規劃。然而,中共高層試圖以政策執行的狀況衡量政治忠誠程度,恐加劇基層幹部陽奉陰違或產生怠政的狀況,更有甚者可能削弱官僚施政專業化的程度。20211月公布《中國共產黨黨員權利保障條例》,雖試圖減緩基層幹部「幹事創業內生動力」往下降的機率,但在政治掛帥為前提的環境裡,效果可能也極有限。


 

[1] 〈中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議公報〉,《新華網》,2021124https://reurl.cc/NXAAbQ
[2] 1982年中共十二大修改黨章,各級紀委的任務確立為:(一)維護黨章和其他重要規章制度;(二)協助各級黨委會整頓黨風;(三)檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況。2017年中共十九大修改黨章,除了於黨章中確立各級紀律檢查委員會為黨內監督專責機構,也深入規定紀委的職責為監督、執紀、問責,並規範其業務內容。〈中國共產黨章程(全文)〉,《共產黨員網》,https://reurl.cc/dVXRqz;〈中國共產黨章程(1982年通過)〉,《旗幟網》,https://reurl.cc/qmOyY3
[3] 如:(一)圍繞新發展理念、新發展格局、推動高質量發展、深化結構策供給改革、提高人民生活品質、守住安全發展底線等重大政策;(二)圍繞鞏固拓展疫情防控和經濟社會發展成果;(三)強化國家戰略科技力量、增強產業鏈自主可控能力、擴大內需戰略基點等任務;(四)解決好三農問題、加快農業農村現代化等部署。〈習近平在十九屆中央紀委五次全會上發表重要講話強調 充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用 確保『十四五』時期目標任務落到實處〉,《新華網》,2021124https://reurl.cc/o91e43
[4] 「確保全黨步調一致、行動統一」語出習近平於十九屆中央紀委三次全會上談話的內容。〈習近平在十九屆中央紀委三次全會上發表重要講話強調取得全面從嚴治黨更大戰略性成果鞏固發展反腐敗鬥爭壓倒性勝利〉,中央紀委國家監委網站,
2019111https://reurl.cc/YWv9bo
[5] 中紀委根據十八大後所查處的案件,歸納出政治問題和經濟問題交織的腐敗案件為:「腐敗分子不僅經濟上腐化,而且政治上蛻變,對中共不忠誠不老實,嚴重違反政治紀律和政治規矩,破壞黨中央集中統一領導和黨的團結統一」。〈讀懂公報丨嚴查政法系統、金融領域、科研管理方面腐敗……2021年反腐敗劃重點〉,《中國共產黨新聞網》,
2021126http://fanfu.people.com.cn/n1/2021/0126/c64371-32012676.html
[6] 根據報導,被查的政法系統廳局級以上官員有:鄧恢林(重慶市公安局局長)、龔道安(上海市副市長、公安局局長)、王立科(江蘇省委常委、政法委書記)、林春生(廣東省江門市副市長、公安局局長)、嚴明(江蘇省政協提案委員會主任,調任江蘇省政協前長期於公安、檢察體系工作)、丁仁仁(浙江省公安廳原警務技術
  二級總監)。