氣候變遷作為美國環境霸權之外展手段


  • 發布日期:2021/02/09

氣候變遷作為美國環境霸權之外展手段
國家安全研究所 劉翎端政策分析員
關鍵字:氣候變遷、國家安全、環境霸權、環境技術官僚
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

美國總統拜登自120日就職以來,即針對環境與氣候變遷議題,簽署數項具指標性之行政命令(Executive Order),包含使美國重返《巴黎氣候協定》,[1]撤銷橫跨美加「基石XL」(Keystone XL Pipeline)輸油管計畫、停止極地保護區油氣探勘等。[2]其中127日所發布之「應對美國境內外氣候危機」(Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad)行政命令,將氣候變遷列為國家安全與外交政策核心,[3]尤其值得關注。

樹立後疫情時代之環境霸權國(environmental hegemon

美國在19701980年代積極參與全球環境治理,以環境霸權之姿主導數項法令制定,例如限制氟氯碳化物排放的《蒙特婁議定書》(Montreal Protocol)。然自從美國於2001年退出抑制碳排放的《京都議定書》(Kyoto Protocol)以來,環境霸權地位相對低落,2016年退出《巴黎氣候協定》可視為最低點之表徵。此次拜登於2020總統大選前即提出「重建美好未來計畫」(Build Back Better Plan),試圖為新冠肺炎疫情重創下的美國帶來經濟復甦的生機。他試圖弭平國內黨派歧見,主張氣候變遷議題如同疫情防治,亟需國家齊心協力一同應對。在此脈絡下,氣候危機被官方視為「攸關存亡之威脅」(existential threat),[4]也使美國在後疫情時代,似乎得以擺脫川普前朝、堅持氣候單邊主義的負向(negative)環境霸權形象,轉而蛻變為擁護多邊主義的正向(positive)環境霸權。拜登於127日行政命令發布當天的演說,即顯出此端倪:處理氣候問題,等同重視國家安全、體現「美式創新,美製產品與美國勞工」(American innovation, American products, American labor)之意涵。[5]而政府投資低碳基礎建設之目的,則為打造美國未來在全球綠能產業的立足點。
欲成為全球綠能領導者,有賴由上而下(top-down)的治理制度調整,拜登政府遂於國家安全會議新設「氣候變遷特使」(The Special Presidential Envoy for Climate and others)一職,由歐巴馬政府前國務卿、《巴黎氣候協定》主要推手凱瑞(John Kerry)出任。此外亦設置「國家氣候工作小組」(National Climate Task Force),延攬前環保署署長麥卡錫(Gina McCarthy)擔任首任國家氣候顧問(National Climate Advisor),並召集國防部長、國家安全顧問在內等部會機構首長與會。[6]氣候變遷行政命令亦得到美國國防部明確支持,部長奧斯汀(Lloyd Austin)表示將視氣候變遷為國家安全威脅,優先處置。[7]
然而,對於氣候變遷被視為國家安全之「威脅」(Threat)而非「風險」(Risk),亦有聲浪質疑「威脅」一詞之使用,是否將導致政府過度部署軍事設備與基礎設施、圖利武器與科技製造商,最終本末倒置、對區域安全產生不良影響。英國智庫皇家國際事務研究所(Chatham House)副研究員、倫敦政治經濟學院格蘭瑟氣候變遷與環境研究所(Grantham Institute on Climate Change and the Environment at LSE)研究主任Falkner即指出,環境領導權雖不必然導致霸權的產生,但仍與霸權運作緊密連結。[8]由此看來,美國許多環境外交政策可被視為其國內環境治理目標的國際化,或可被解讀其為了保護國內經濟利益所採取的行動,[9]如同拜登政府於127日發布氣候變遷行政命令所展現之意圖。

整合氣候科學知識及導入環境技術官
environmental technocracy
強化專業科研機構所發展科學知識之成果,從而導入環境技術官僚至國家安全政策,為拜登政府之氣候舉措重點。在127日發布氣候變遷命令的同時,拜登亦簽署備忘錄,誓言恢復美國政府的科學誠信(science integrity)和循證決策(evidence-based policy making),[10]並表示解決氣候危機之道在於聽信科學證據。
氣候變遷特使凱瑞指出,拜登作為總統的創舉之一,為要求國家情報總監(Director of National Intelligence)分析氣候變遷對國家與經濟安全的衝擊,作成國家情報評估報告(National Intelligence Estimate)。[11]此外拜登亦責成國防部長與商務部長,聯合環保署、白宮環境品質委員會(CEQ)、以及國家海洋暨大氣總署(NOAA)、國家航空暨太空總署(NASA)等科研專業機構首長,於行政命令生效起算120天內,呈交氣候風險評估報告予總統,以納入兵棋推演與戰略模擬。[12]
前此,美國國內各專業科研機構已投入並產出許多氣候知識,包含極端氣候與全球暖化的各樣科學事證、氣候變遷未來情境推估與模擬等。然其與政府決策單位之間卻缺乏緊密連結,以至許多研究案例僅停留於學術層次,無法完整落實於決策規劃中。另一方面,公部門人力中亦缺乏環境技術官僚與專業訓練,因此執行與應用科研產出成果的能量亦有限。
透過行政命令的發布,不論是視氣候變遷為攸關美國存亡之威脅、藉重建計畫之契機開展環境霸權,抑或以氣候科學知識與環境技術官僚帶動決策走向,面對中國極具雄心的氣候政策-2030碳排放達峰值、2060實踐碳中和的目標,拜登政府亦表態合作意願,卻也聲明將不會妥協其他人權議題或南海問題,以換取與中方在環境外交上的合作。拜登政府與川普前朝大相逕庭的環境政策路徑與人事布局,對於美國自身、全球環境治理與區域穩定所帶來的影響,將為本年4月全球氣候高峰會、以及11月「聯合國氣候變化綱要公約」第26屆締約方大會(UNFCCC COP26)之觀察重點。

表、美國拜登政府近日簽署氣候變遷及科學相關文件
名稱 性質 簽署日期
承諾巴黎氣候協定(Paris Climate Agreement 行政措施 2021120
「保護公衛與環境及恢復以科學應對氣候危機」(Protecting Public Health and the Environment and Restoring Science to Tackle the Climate Crisis) 行政命令
「應對美國境內外氣候危機」(Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad) 行政命令 2021127
「恢復政府科學誠信及循證決策」(Restoring Trust in Government Through Scientific Integrity and Evidence-Based Policymaking) 備忘錄
資料來源:作者整理自公開資料。
 
[1] “Paris Climate Agreement,” The White House, January 20, 2021, https://reurl.cc/DvZWMO.
[2] “Executive Order on Protecting Public Health and the Environment and Restoring Science to Tackle the Climate Crisis,” The White House, January 20, 2021, https://reurl.cc/NXp11n.
[3] “Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad,” The White House, January 27, 2021, https://reurl.cc/NXp7Xp.
[4] “Remarks by President Biden Before Signing Executive Actions on Tackling Climate Change, Creating Jobs, and Restoring Scientific Integrity,” The White House, January 27, 2021, https://reurl.cc/Q7jdEp.
[5] Ibid.
[6] “Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad,” The White House, January 27, 2021, https://reurl.cc/NXp7Xp.
[7] “Statement by Secretary of Defense Lloyd J. Austin III on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad,” The White House, January 27, 2021, https://reurl.cc/mqod91.
[8] Falkner, R., “American Hegemony and the Global Environment,” International Studies Review, Vol. 7, No.4(2005), 585-599.
[9] Ibid.
[10] “Memorandum on Restoring Trust in Government Through Scientific Integrity and Evidence-Based Policymaking,” The White House, January 27, 2021, https://reurl.cc/e93DXb.
[11] “Press Briefing by Press Secretary Jen Psaki, Special Presidential Envoy for Climate John Kerry, and National Climate Advisor Gina McCarthy, January 27, 2021,” The White House, January 27, 2021, https://reurl.cc/MZ0jyv.
[12] “Executive Order on Tackling the Climate Crisis at Home and Abroad,” The White House, January 27, 2021, https://reurl.cc/NXp7Xp.