拜登延續「四方安全對話」之觀察與挑戰


  • 發布日期:2021/02/25

拜登延續「四方安全對話」之觀察與挑戰
中共政軍與作戰概念所 林柏州助理研究員
關鍵字:四方安全對話、印太戰略、軍事同盟

拜登120日就任後不到一個月時間,第三次「四方安全對話」(簡稱四方對話)部長會議隨即於217日登場。雖延續2019年、2020年未發布聯合聲明,也不點名對抗共同威脅中國,四國外交部仍以各自發布新聞資料的方式公告討論重點,緩慢推進四方安全合作。這場外交部長層級的電話會談顯示,近期日本菅義偉內閣改組、美國拜登新政府上任,印度與中國本(2)月也履行自拉達克東部班公湖(Pangong Lake)南北岸地區撤軍協議等三股改變的力量發生,但基本上並未影響繼續推進「自由與開放的印太區域」合作機制。由於三次會議觸及議題均十分廣泛(如附表),後續能否在關鍵的軍事議題有更深入的合作仍須觀察。

印度在美俄拉扯之間維持參與的姿態
近期印度與中國在邊境問題摩擦加劇,促使新德里加強與美國、日本及澳洲的四方安全合作,為印度在地緣政治上爭取較佳的戰略迴旋空間。此項外交政策演變引來俄羅斯的關切,外交部長拉夫羅夫(Sergey Lavrov)即質疑印度是否加入西方「反中賽局」(anti-China games)?雖然,當時的印度外交部發言人斯里瓦斯塔瓦(Shri Anurag Srivastava)回應,新德里不將印太地區視為一個戰略或有限成員或導向對抗任何國家,而是自由、包容及開放的區域,且重申印度基於自身國家利益享有獨立的外交政策。但俄國駐印度代辦巴布許金(Roman Babushkin)也指出,俄羅斯理解印度有關較為包容性的印太概念,但更支持印度應回到既有上海合作組織、俄印中三國(Russia-India-China, RIC)及金磚四國(Brazil-Russia-India-China-South Africa, Brics)機制。[1]事實上,俄羅斯雖不扮演調人,但仍積極看待印中會談,如20206月(視訊)及9月兩場俄印中三國外長會議,[2]10月上海合作組織國防部長會議、印中國防部長會議,顯見印中之間的會晤並未中斷,俄羅斯希望緩和雙方摩擦的意圖明顯,後續印中能於20212月落實協議自班公湖撤軍即是在這個氛圍下實現。過去這段時間,印度積極參與四方對話,使美日澳勢力以聯合的姿態擴大在印度洋的活動,顯然對俄中欲擴大區域影響力產生負面抑制效果。

日本延續四方對話抗衡中國擴張領土野心
中國與四國在不同領域的摩擦不斷升溫,直接導致四方對話得以延續。雖然中國有關四方對話的論述多套上「反華小圈子」、印太版的新「北約」、冷戰思維或不利於國際合作等修辭,但隨著第三次外長會議續辦,雖然鷹派中國官媒調性依然強硬,但對照中國外交部在202010月第二次外長會議的評論,指責該對話是「搞封閉、排他的『小圈子』,無益於當前國際社會共同面對肺炎疫情威脅和推動世界經濟復甦」。對於20212月第三次外長會議,中國外交部則評論「希望有關國家之間的合作是開放、包容、共贏的,能夠有利於世界和地區的和平與穩定,成為積極向善的力量,不是有所企圖、針對特定國家」。[3]官方立場明顯低調、溫和許多。由於中國對印度在經濟實力對比顯著,未來加大對印度的投資與經濟攻勢,將有助於拉長戰線並分化印度。反觀日中摩擦,中國修正《海警法》授權海警機構「使用武器」,並於21日施行後,雙方海上執法已進入新階段,爆發「偶發性武力摩擦」的可能性隨之升高。顯而易見的是,日本將持續藉由對話機制強化四方在海上安全的合作。

美國、澳洲均希望穩固四方對話以維持印太合作
拜登國安團隊已逐漸成形,在印太政策及人事以穩為要,國安顧問蘇利文(Jake Sullivan1月指出,四方對話將在華府應對中國崛起的印太政策中扮演關鍵角色(play a key part)。[4]國務卿布林肯(Antony Blinken)在與澳洲外長電話會談時,兩人同意藉四方對話強化疫情、氣候變遷及全球衛生的合作。[5]國安會印太協調長坎博(Kurt Campbell)更被部分澳洲智庫人士形容為「澳洲先生」。觀察2月所舉行的四方對話外長會議,除宣示透過加強與東協、歐洲國家及太平洋島國的交往,以促進自由與開放(印度加入「包容」)的印太遠景,討論議題也觸及基礎設施、海上安全、反恐、網路安全、人道救援/災害防救、疫情、供應鏈、教育與人力資源等合作,日本也提到緬甸民主問題、《海警法》實施破壞現狀等,[6]外界較為關注的軍事合作則無具體成果。
目前看來,拜登有意圖延續川普政府的想法,將四方對話「常態化」、「機制化」,甚至提升為元首層級的高峰會,而且因為疫情影響以視訊方式更降低實現的門檻,然而印度的態度是關鍵。接下來這段時間,中國與俄羅斯想必會運用各種手段讓這個目標無法達成。

附表、201920202021四方安全對話」研討議題
時間/主辦國/地點 討論議題
2019926
美國主辦/紐約
海上安全合作、高品質基礎設施、支持以法治為基礎的區域秩序、反恐、網路安全、區域災害反應
2020106
日本主辦/東京
全球疫情、數位經濟、高品質基礎設施、海上安全、反恐、網路安全、人道救援/災害防救、教育與人力資源發展、北韓、東海及南海
2021217
美國主辦/視訊
反假訊息、反恐、海上安全、緬甸民主、高品質基礎設施、網路安全、人道救援/災害防救、教育與人力資源發展、中國《海警法》改變現狀、北韓、全球疫情、氣候變遷
資料來源:“Japan-Australia-India-U.S. Foreign Ministers’ Telephone Meeting,” Japan Ministry of Foreign Affairs, February 18, 2021, https://bit.ly/3dHLESe; “The Second Japan-Australia-India-U.S. Foreign Ministers’ Meeting,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, October 6, 2020, https://bit.ly/3k74ROE; “Japan-Australia-India-U.S. Ministerial,” Ministry of Foreign Affairs of Japan, September 26, 2019, https://bit.ly/3sjC2kH.

[1] “Foreign Minister Sergey Lavrov’s remarks at the general meeting of the Russian International Affairs Council, Moscow, December 8, 2020,” The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, December 8, 2020, https://www.mid.ru/en/web/guest/evropejskij-souz-es/-/asset_publisher/6OiYovt2s4Yc/content/id/4470074; “Transcript of Virtual Weekly Media Briefing by the Official Spokesperson (11th December 2020),” Ministry of External Affairs, Government of India, December 12, 2020, https://reurl.cc/OXVObA; Rezaul H Laskar, “Russia understands India’s vision of Indo-Pacific, has concerns about Quad: Russian diplomats,” Hindustan Times, December 21, 2020, https://reurl.cc/bz7OzX.
[2] “Joint Press Release of Russia-India-China Foreign Ministers, Moscow, September 10, 2020,” The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, September 10, 2020, https://bit.ly/37AIcVS;“Press release on a videoconference between the foreign ministers of Russia, India and China,” The Ministry of Foreign Affairs of the Russian Federation, June 23, 2020, https://www.mid.ru/en/foreign_policy/news/-/asset_publisher/cKNonkJE02Bw/content/id/4172007.
[3]2021218日外交部發言人華春瑩主持例行記者會〉,中國外交部,2021218日,https://www.fmprc.gov.cn/web/wjdt_674879/fyrbt_674889/t1854801.shtml;〈2020109日外交部發言人華春瑩主持例行記者會〉,中國外交部,2020109日,https://bit.ly/3dweLrT
[4] “U.S. national security adviser says 'Quad' key in Indo-Pacific,” Japan Times, January 30, 2021, https://bit.ly/3bwf0QS.
[5] “Secretary Blinken’s Call with Australian Foreign Minister Payne” U.S. Department of State, January 27, 2021, https://bit.ly/3pNn0SY.
[6] “Japan-Australia-India-U.S. Foreign Ministers’ Telephone Meeting,” Japan Ministry of Foreign Affairs, February 18, 2021, https://www.mofa.go.jp/press/release/press3e_000172.html.