中國在南海的新一輪「灰色地帶衝突」與美國的反制


  • 發布日期:2021/04/08

中國在南海的新一輪「灰色地帶衝突」與美國的反制
國家安全所 李俊毅副研究員
關鍵字:南海、灰色地帶衝突、菲律賓
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

202137日起,約200艘中國漁船集結於菲律賓控制的南海牛軛礁(Whitsun Reef)海域。菲國於320日首度提出抗議,指控中國在這些漁船上部署海上民兵,構成「具有威脅性的存在」;中國駐菲國使館與外交部則否認,稱其漁船僅因海況而在該地避風。菲國國防部長羅倫札納(Delfin Lorenzana)於27日宣布該國軍方與海巡單位已在該地監控情勢,承諾派遣更多軍艦與海巡船隻進行「主權巡航」(sovereignty patrols),但其後表示將不派遣軍艦,以免被中國指為挑釁。31日,菲國政府進一步指出,在牛軛礁的中國漁船雖減少至44艘,但另有超過200艘四散至該國控制的卡拉揚島群(Kalayaan Island Group)。44日,羅倫札納再次指控中國試圖佔領南海島礁,菲國外交部長陸辛(Teodoro Locsin Jr)亦表示考慮提出外交照會。美國國務卿布林肯(Antony Blinken)則於29日在推特(Twitter)表示,美國將支持菲國並捍衛「以規則為基礎的國際秩序」。[1]
中國的「灰色地帶衝突」手段對菲律賓與美國造成回應上的困難。這些特定的行為雖難以嚇阻或反制,美國卻可針對中國的敏感議題或脆弱性加大施壓力度,以建構一個對後者更為不利的國際環境。

中國以「灰色地帶衝突」從事擴張恐成常態

美國駐菲使館於323日發布聲明,指稱中國數月以來派遣越來越多的漁船駛入牛軛礁海域,且與天氣無關。長期關注南海事務的美國海軍戰爭學院教授艾瑞克森(Andrew Erickson)則證實此一說法。艾瑞克森的論據可歸納成三點。首先,在當地出沒的中國船隻中,至少有七艘巨型拖船出身於廣東台山的企業,而後者則與廣東海上民兵有關。其次,過去一年這些拖船持續於包含牛軛礁在內的九章群礁(Union Banks)海域行動。第三,這些船隻不從事捕魚,且航跡迥異於一般漁船。[2]這些漁船在牛軛礁海域的行動,可視為中國為落實其在南海的主權聲張而有之部署。
這顯示中國或雖暫停武裝化南海島礁,但其擴張行為並未稍歇。透過大量漁船長期佔領牛軛礁周邊海域的事實,中國不僅排除菲國漁船取得海洋資源的權利與管道,也因菲國執法能量甚至軍事實力的不足,而否定菲律賓專屬經濟海域的權利。論者亦擔心這可能是中國重施其於1995年佔領美濟礁(Mischief Reef)的手段,於實質控制島礁後,將之建設為軍事據點。[3]
尤有甚者,從艾瑞克森提出的事證來看,中國海上民兵的行動是持續性與常態化的,並不因為美中高層政治可能有的變遷而異。在拜登(Joe Biden)政府上任、中國希望重設兩國關係之際,中國理當暫停不利緩和雙邊關係的舉措,但這並未發生。事實上,此類「灰色地帶衝突」行動透過漸進、不引發防守方以武力回應的方式造成既成事實不僅發生在南海,也持續體現於中國公務船駛入釣魚台海域,以及共機進入台灣西南防空識別區的次數與規模。這或許意味中國政府認為周邊國家與美國難以有效反制其「灰色地帶衝突」的行動,而擬持續透過此一策略營造對其有利的環境。

中國升高輿論戰

面對菲國的指控,中國外交部發言人華春瑩在322日的記者會僅簡短帶過。但在24日布林肯於北約演講,指中國威脅航行自由、軍事化南海,並以其日益增加的軍事能力針對印太地區國家後,華春瑩旋即於25日的記者會高調反擊。其言論大抵指稱,美國是軍事化南海和妨害航行自由的首要國家,因其在南海周圍部署多個軍事基地、常年派遣航艦與戰略轟炸機進入南海,以及在該地部署軍機、艦等;美國是破壞國際體系規則的元兇,因為世界只有一個體系與規則,亦即聯合國和聯合國憲章,而美國選擇性地遵守或退出該體系,並不時採單邊行動制裁他國;最後,中國並未破壞美國與西方的價值觀,因為美國的價值並不等於國際價值,且由新冠(武漢)肺炎疫情在美國造成的死亡人數來看,美國難謂重視人權。[4]
上述觀點並不難反駁,惟這凸顯中國日益昂揚的自信與主導國際輿論的企圖。過去十多年來,面對國際社會對中國人權與民主的批判,中國大致持相對被動的立場,一方面接受這些普世價值的存在,但另一方面強調它們在中國的脈絡下有不同於西方的特殊意涵。華春瑩前揭論點,顯示中國雖仍持此看法,但其論述的重心逐漸轉向藉由評斷美國與西方國家的施政表現而否定其話語權,從而使中國在何謂國際體系、秩序與人權等議題上取得和西方相同的立足點。此一論述或話語權之爭若能使相關國家認真思辯,將可產生正向的競爭效果;惟若美國與其他民主國家疏於因應,將使民主、人權與國際秩序等成為莫衷一是、可指涉任何意涵的空洞詞彙。當任何治理模式都可被表述為重視民主與人權,民主與人權便失去規範政治生活的重要性。就此而言,中國的「灰色地帶衝突」不僅展現於對南海島礁的競逐,也反映在對既有政治價值的侵蝕。

美國針對「行為者」而非「行為」的反制之道

面對中國以海上民兵在南海從事擴張行為,菲律賓與美國的因應之道看似有限。首先,菲國與中國協商的空間極為有限。外交談判往往涉及某種程度的妥協,而任何在南海主權議題上的妥協,都是極高的政治風險。其次,菲國不太可能採取強硬手段驅逐中國漁船。此舉除了有中菲兩國海上實力對比的問題,菲國亦冒著被指為升高事端的風險。該國國防部長羅倫札納取消派遣軍艦的決定,即反映此顧慮。第三,美國亦不致以軍艦或海岸防衛隊之部署支持菲國。布林肯上任之初曾向陸辛重申美菲《共同防禦條約》(Mutual Defense Treaty)的重要性,稱一旦菲國軍隊、政府船隻或飛機在包括南海在內的太平洋地區受到武裝攻擊,美國將協防菲國。[5]惟在中國未有動作之前,美國採取行動的正當性不足,亦有因局部事端而捲入與中國的武力衝突之虞。
嚇阻與反制特定「灰色地帶衝突」的行為雖然不易,但美國及其友盟仍可從整體戰略的角度,對行為者本身施壓。首先,美國可組織友盟塑造國際輿論。在菲國於320日向中國提出抗議後,美國駐菲大使館旋即於23日支持菲國的論點;加拿大、英國、日本與澳洲等國亦紛紛表達對此事的關切,其背後應有美國的協調。此一揭露並爭取國際聲援的手段或難以改變中國的行為,但可否定中國藉「灰色地帶衝突」取得既成事實的正當性。
其次,美國可針對中國的脆弱性提出反制。中國之所以嘗試取得國際秩序、人權與民主的話語權,並非因為其在這些議題領域上有可堪國際與國內受影響的人民信服的表現,而僅是透過內外宣傳操弄各界認知。因此新疆與香港的人權問題、台灣的民主與自主,以及國際規範在南海主權議題的適用等,仍然是中國的弱點。美國及其友盟對這些敏感議題的介入,雖然看似無涉中國在南海的擴張,卻有在整體上對中國施壓的作用。易言之,美國近期強化和友盟關係之舉(例如對台灣的支持),或可視為在確信中國仍不願或/與不能和美國輕啟戰端的前提下,藉由加大對中國的各項壓力,迫使其改變行為之策略。

[1] “Philippines protests ‘threatening presence’ of Chinese vessels in disputed waters,” Reuters, March 23, 2021, https://tinyurl.com/29bc6266; Romina Cabrera, “DND: Philippines ready to defend West Philippine Sea sovereignty,” Philstar, March 29, 2021, https://tinyurl.com/nbj273m8; Michael Punongbayan, “Philippines sending Coast Guard, BFAR ships to reef,” Philstar, March 30, 2021, https://tinyurl.com/a3ht8m42; Eimor Santos, “Chinese ‘militia’ vessels now scattered in West PH Sea, task force says,” CNN Philippines, March 31, 2021, https://tinyurl.com/3ju4nwmw; Cathrine Gonzales, “Locsin ‘considering a demarche’ following China’s claim on Julian Felipe Reef,” Inquirer.net, April 4, 2021, https://tinyurl.com/5sed6n7a.
[2] Andreo Calonzo, “U.S. Rips China ‘Maritime Militia,’ Backs Philippines in Row,” Bloomberg, March 23, 2021, https://tinyurl.com/m3h7hkmw. Andrew S. Erickson and Ryan D. Martinson, “Records Expose China’s Maritime Militia at Whitsun Reef,” Foreign Policy, March 29, 2021, https://tinyurl.com/yajz69he.
[3] Sofia Tomacruz, “Carpio warns: Chinese ships 'prelude to occupying' reef in West PH Sea,” Rappler, March 24, 2021, https://tinyurl.com/kdzwnbyt.
[4] Antony Blinken, “Reaffirming and Reimagining America’s Alliances,” US Department of State, March 24, 2021, https://tinyurl.com/xtfc65mv; 2021325日外交部發言人華春瑩主持例行記者會〉,中華人民共和國外交部,2021325日,https://tinyurl.com/tfm9b73p
[5] Joyce Ann L. Rocamora, “US to defend PH vs. armed attacks in SCS: Biden admin,” Philippine News Agency, January 28, 2021, https://www.pna.gov.ph/articles/1128805.