日德兩國提升安全合作因應印太情勢


  • 發布日期:2021/04/13
                       
                         日德兩國提升安全合作因應印太情勢
國家安全所 王尊彥助理研究員
關鍵字:自由開放印太、印度太平洋方針、22會談
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

日本外務省2021412日公布,翌(13)日將與德國舉行外交和國防部長級(俗稱「22」)會談,日本外務大臣茂木敏充、防衛大臣岸信夫、以及德國外交部長馬斯(Heiko MAAS)、國防部長卡倫鮑爾(Annegret Kramp-Karrenbauer)共同參加,預定討論共同推動「自由開放的印太」、日德安保防衛合作、區域情勢等議題。考量疫情仍然嚴峻,採取視訊形式進行。[1]這是日德兩國之間首度舉行同類會談,也是繼兩國在322日簽署《日德情報保護協定》之後,[2]另一項提升兩國安全關係的重要作為。
作為主要歐洲國家之一,德國外交部去(2020)年公布《印度太平洋方針》之後,
[3]外界即對德國的印太政策高度關注,而同(2020)年9月德國政府宣布將在20218月派遣「巴伐利亞號」巡防艦到印太地區的消息後,外界已認為柏林當局開始將其印太政策付諸行動。不同於在南太平洋擁有海外領地的法國,德國在印太地區並無基地以利後勤補給,故若規劃長期派遣軍艦到印太地區,勢必尋求區域夥伴的合作。從相關互動看來,顯然在柏林當局眼中,日本正是此等夥伴,未來日德安全關係的發展頗值關注。

日德國防官員會談益趨頻繁且強調印太
依據日本防衛省的公開資料顯示,去年日德兩國國防部長的互動頻率,高於過去幾年。目前防衛尚未公布今年資訊,若以去年而言,有「日德國防部長會議」(215日)、「日德國防部長電話會議」(424日)、「日德國防部長視訊會議」(1110日)、以及「日德國防部長論壇」(1215日)等共四次,較前(2019)年的2次、三年前的3次來得多(見表1)。
[4]
另外,分析會談之陣容與內容可發現,雙方逐年拉高晤談官員層級,而且幾乎必定談及推動「自由開放的印太」;隨著時間推進,對於兩國防衛合作議題的討論也增加。
1、近三年日德兩國國防部門高級官員會談
日期 會議(談)名稱/場合 討論議題
2018.2.17 日本防衛副大臣與德國國防部常務次長舉行雙邊會談
場合:出席慕尼黑安全會議
北韓局勢;
東海與南海情勢;
日本與北約和歐洲國家防衛合作。
2018.4.28 日本防衛大臣政務官與德國國防部防衛計畫局局長、裝備局局長會談。
場合:出席柏林航空展
防衛裝備與技術合作。
2018.6.2 日德國防部長會談
場合:出席香格里拉會議
南海等區域情勢;
防衛合作;
北韓核武。
2019.2.18 日本防衛副大臣與德國國防部常務次長會談
場合:出席慕尼黑安全會議
自由與開放印太;
印太地區安全形勢;
防衛合作。
2019.11.27 日德國防部長電話會議 防衛交流;
日德兩國所處之安保情勢。
2020.2.15 日德國防部長會議 自由開放印太;
印太地區安全形勢。
2020.4.24 日德國防部長電話會議 自由開放印太;
防衛省防疫作為;
防衛合作;
儘早舉行22會談。
2020.11.10 日德國防部長視訊會議 自由開放的海洋秩序;
防衛合作與交流;
東海與南海情勢;
疫情下的人道救援。
2020.12.15 日德國防部長視訊論壇
論壇主題「印度太平洋:日德兩國在印太的交往」
自由與開放印太;
防衛合作;
德國《印度太平洋方針》;
德國向印太派遣軍艦;
防疫合作。
2021.4.13 日德22會談 自由開放印太;
日德安保防衛合作;
地區情勢
資料來源:作者整理自〈各国との防衛協力・交流〉,日本防衛省網站,https://www.mod.go.jp/j/approach/exchange/area/euro/germany.html
日德強化安全關係具象徵與實質意義
眾所周知,第二次世界大戰期間,日本和德國同屬軸心國陣營,兩國之間並曾簽署「日德防共協定」(1936年)。戰後,日、德兩國揮別軍國主義,並快速實現高度經濟發展;在國防方面,各自在日美同盟和北約的安全保障下,擁有量少質精的部隊。兩國之間的互動,迄今多以民生或文化等非軍事領域為主(見表2)。因此,兩國合作近年在安全領域的交流合作深化,實具歷史性意義。

2、戰後日德兩國間主要合作協定
1957 文化協定
1962 航空協定
1967 租税(所得)條約(2016年改正)
1974 科學技術合作協定
1997 環境保護合作協定
2000 社會保障協定
2000 關於打工度假制度的普通照會
2014 日德海關互相支援協定
2017 日德防衛裝備與技術移轉協定
2021 日德情報保護協定
資料來源:摘譯自日本外務省網站,https://bit.ly/3uDhCVk
如前述,《日德情報保護協定》已於3月簽署,該協定旨在確保今後兩國間防衛交流合作之際的機密保障,尤其事涉敏感的武器裝備與相關技術之移轉。據媒體披露,針對日本規劃對德國出售P-1海上巡邏機一案,兩國政府雖討論已久,卻因缺乏機密保護合作而延宕至今,而該協定之締結不啻為兩國軍事情報交換與武器出口排除障礙。[5]由此看來,作為日德深化安全合作的一環,《日德情報保護協定》的簽署不僅象徵兩國間的相互信任,也帶來實質經濟利益。
而即將召開的日德首屆22會談,則是有高度政治意涵。22會談機制通常建立在具有戰略互信,或至少共享戰略目標的國家之間。日本最早在1960年與美國之間成立「日美安全諮商委員會」(Japan-United States Security Consultative Committee),由兩國外務和防務高級官員針對安全政策進行對談。其後,日本又與澳洲(2007年)、俄國(2013年)、法國(2014年)、英國(2015年)、印尼(2015年)、印度(2019年)等國建立同樣機制。未來日德之間也建立22機制之後,日本和英、法、德等三個主要歐洲國家之間,便都具有高度戰略性的外交與防衛溝通平台。

日德提升安全合作背後的中國因素與厭中輿論
此前,日美22會談的內容對中國威脅多所著墨,甚至觸及台海安全情勢。此次日德22會談議程雖未對外公布,然吾人從近期兩國國防部長對談內容、對外政策作為,以及兩國國內社會對中國觀感,應可推知一二。簡而言之,除加強推動「自由與開放的印太」之外,中國已經是不可迴避的議題。
日本對中國威脅的疑慮,除反映在防衛省年度《防衛白皮書》,以及強調「西南防衛」的各項政策文件中之外,日本防衛大臣在面對德國國防部長時,也同樣表露無遺。例如,岸信夫在去年1215日出席日德國防部長視訊會議時,即提及釣魚台情勢,並稱包含中國在內的國家應當克制勿升高緊張。
[6]在日本民間,日本民眾對中國的觀感長期以來陷於低迷。日本NPO法人「言論NPO」去年11月發表的民調發現,多達89.7%的日本民眾對中國印象不佳;內閣府今年2月公布的民調顯示,高達82%日本民眾不認為日中關係良好。[7]
德國近年對於中國的國際擴張行徑與戰狼面孔,以及中國政府在對其國內維吾爾族的高壓手段,已多所批評,去年122日德國政府即罕見地發布人權報告,批評中國的人權狀況。前述《印度太平洋方針》內容未批判中國威脅,然出現「China」一字高達59次,幾乎是其22對象國「Japan」一字出現頻率(29次)的兩倍,全篇表露對中國的高度關注。此外,德國國防部長卡倫鮑爾(Annegret Kramp-Karrenbauer)今年3月在其推特上寫下「我們困擾地聽到來自中國的軍事威懾腔調,甚至是『備戰』的呼籲」;
[8]其後,她在接受德媒《編輯部網路》採訪時,更毫不遮掩對於中國的質疑,指「中國顯然想按照自己的意願打造世界秩序以及因此迫使弱國就範。我們,也就是歐洲和西方,不能當弱者」。[9]
值得注意的是,除政府官員之外,德國社會上已存在不少對中國的疑慮。一項跨國民調發現,德國民眾對中國評價不高,100分滿分當中,中國僅得到35.4分,低於英國(51.6)、法國(61.6)、日本(55分)和台灣(46.4分)。
[10]德媒《明鏡週刊》(The Mirror)調查則發現,德國民眾有46%希望疏遠與中國關係,高於認為應維持現狀的31%[11]
日德政府對於中國的戰略考量固有不同,但防中則是共通基調:日本視中國為最大威脅,德國則憂慮中國對外霸權作風,影響德國在印太地區的利益。相較於此,日德兩國民間的厭中情感,則是一致地指出兩國政府檢討對中政策時應調整的方向。
德國首相梅克爾(Angela Merkel)曾在325日舉行的歐洲峰會上表示,德國的對中政策與美國有不同之處,[12]因此日德22會談或許不會如日美22文件中出現對台海安全關注的字句,但兩國對中國的憂慮,應會在會談中表明,以及納入相關文件內容當中。而在2+2會談結束後,隨著德艦東來,日本和德國是否進一步簽署有關後勤補給與軍事設施使用的「物資勞務相互提供協定」(Acquisition and Cross-Servicing Agreement, ACSA),則是今後觀察的重點。

[1]〈日独外務・防衛閣僚会合(「22」)の開催〉,日本外務省,2021412日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/press/release/press4_009039.html
[2] Agreement between the Government of Japan and the Government of the Federal Republic of Germany on the Security of Information,日本外務省,2021322日,https://www.mofa.go.jp/mofaj/files/100164533.pdf
[3] 該文件德文名為Leitlinien zum Indo-Pazifik,字面意義為「印度太平洋指針」,英文為Policy Guidelines for the Indo-PacificPolicy guidelines for the Indo-Pacific,德國外交部,202091日,https://bit.ly/3mv5Eu1。本文對該文件之稱呼,採用國防安全研究院許智翔博士之中譯「印度太平洋方針」。許智翔,〈德國印太戰略報告初探〉,《國防安全即時評析》,財團法人國防安全研究院,2021914日,https://bit.ly/3uBBJTw
[4]各国との防衛協力・交流〉,日本防衛省網站,https://www.mod.go.jp/j/approach/exchange/area/euro/germany.html
[5]〈日媒:德日將簽情報保護協定 強化亞洲參與〉,《中央社》,2021319日,https://www.cna.com.tw/news/aopl/202103190043.aspx。除德國之外,日本與美國、法國、澳洲、英國、印度、義大利和韓國等國家以及北約之間,亦簽有情報保護協定。
[6] 〈日独防衛相フォーラム「インド太平洋:地域における日本とドイツのエンゲージメント」の実施について〉,日本防衛省,20201215日,https://bit.ly/3d28zaa
[7]〈官方民調:逾8成日本人不認為中日關係好〉,《中央社》,2021219日,https://www.cna.com.tw/news/aopl/202102190315.aspx;〈民調:近9成日本人對中國印象不好〉,《中央社》,20201118日,https://www.cna.com.tw/news/aopl/202011170371.aspx
[8] 〈德防長:和盟友一道在印太宣示存在〉,《德國之聲》,202143日,https://tinyurl.com/y8aehn7f
[9] 〈德國為何欲向印太地區派遣軍艦?〉,《德國之聲》,202145日,https://tinyurl.com/yfebv595
[10]〈民調:德國人看中國 疑慮多多〉,《德國之聲》,2020118日,https://tinyurl.com/3ayk569t
[11]〈民調:近半德國民眾希望疏遠中國〉,《德國之聲》,2020721日,https://tinyurl.com/28ms39rm
[12] 〈同拜登影片會晤後 梅克爾繼續推「歐洲對華政策」〉,《德國之聲》,2021326日,https://tinyurl.com/uah8jc5e