評析日相菅義偉在美日峰會前的壓力環境


  • 發布日期:2021/04/19

評析日相菅義偉在美日峰會前的壓力環境
國家安全所 王尊彥助理研究員
關鍵字:美日峰會、中國威脅、台海
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

2021416日,日本首相菅義偉與美國總統拜登(Joe Biden)在華府舉行峰會。此次菅義偉赴美參加美日峰會,雖然不是他首次正式出訪,卻是上任以來最重要的一次外交作為,這一方面是因為拜登總統選擇日本,作為就任後首次舉行峰會的對象國,可以說給足日本面子;另一方面則是因為,菅義偉在日本國內正面臨執政困境與挑戰,亟需外交加分。
峰會文件顯示,中國成為焦點,且美日兩國在相關議題上之立場,多處在中國的對立面。本文限於篇幅,主要評析菅赴美前所面對的內外壓力,藉此理解為何儘管菅義偉並非反中,卻終須出席勢必激怒中國的峰會;至於峰會及其聲明內容意涵,作者將另撰文評析。

菅義偉期待藉峰會挽回國內失分
由於疫情衝擊經濟與東奧等問題,菅義偉政府的支持度持續不振。尤其近來日本疫情不僅未見好轉,甚至已經進入第四波,[1]而為防疫所需而限制經濟活動,也引來人民的抱怨。儘管東奧最終敲定舉行,但面對嚴峻疫情,最新民調顯示已有超過七成的日本民眾,希望延期或者取消東奧。[2]菅政府硬著頭皮辦完東奧,尚且不知能獲得多少社會的掌聲,但萬一疫情因此而惡化,掌聲恐怕會被人民的究責聲浪所淹沒。
再者,最近日本媒體持續釋放「菅義偉在政壇出現競爭者」的消息,例如前外相岸田文雄雖然無官一身輕,但近傳已有動作;[3]民調顯示日本民眾對河野太郎也有期待;[4]就連自民黨政務調查會會長下村博文的動向也受到臆測,[5]而這些都還沒包括對自民黨總裁大位未表斷念的石破茂。菅義偉的總裁任期預定至今年9月止,10月將會舉行眾議院大選,此刻菅義偉的壓力之大可想而知。此次若能夠在美日峰會上取得外交成果,或多或少可以替內政的失分補回一些分數,有助其連任,因此菅義偉必然對此次峰會有所寄望。

美對中強硬之下菅義偉「友中」空間無幾
只不過,雖然菅義偉政府重視日中關係的穩定,然美國拜登政府對中國的立場,現階段未見較川普時期軟化,而其團結同盟抗中的手法,也已在國際社會上形塑出比單打獨鬥更為浩大的聲勢。日本是美國在亞洲最重要的軍事盟邦,美國一向稱美日同盟是印太穩定的基石(cornerstone);既然如此,拜登政府應難以接受日本在對中方面與美國不同調。
去年7月美國戰略與國際研究中心(Center for Strategic and International Studies, CSIS)發布研究報告《中國在日本的影響力》(China’s Influence in Japan: Everywhere Yet Nowhere in Particular),探討中國在日本的影響力工作,報告最前面「聲明」(Acknowledgements)就明白指出該報告係獲得美國國務院的支持。[6]換言之,美國國務院係藉由CSIS的報告公開警告日本,美國政府十分關切二階俊博和今井尚哉等日本自民黨內部的親中派(LDP’s pro-China group),提醒日本官民要認清中國威脅。
美國國家情報總監辦公室(Office of the Director of National Intelligence)今年4月甫公布的《年度威脅評估》(Annual Threat Assessment of the US Intelligence Community),甚至「背離」拜登政府過去不將中國視為威脅、僅定位為「競爭者」或「挑戰」之立場,在內容章節安排上逕行將中國列為首位,就連拜登在去年大選期間稱之為「美國安全首要威脅」(the biggest threat to America’s security)的俄國,也都還排在中國之後。[7]拜登政府在峰會前夕,驟然公布中國對美的威脅定義及威脅等級,其對中國警戒的程度已經不言可喻。在此情況下,峰會的「友中」空間所剩無幾。
然而,對於菅義偉政府而言,中國無論如何仍是日本在疫情期間與後疫情時期,經濟復甦的重要希望。萬一把北京逼急了,像制裁澳洲那樣對待日本,連同釣魚台周邊海域的緊張情勢,未來菅義偉的中國難題就更難解了。因此,這次美日峰會,菅義偉等於是被夾在美國、中國、日本國內等三邊、以及政治與經濟兩個領域之間,唯恐取捨任一方而得罪其他方。

美日22會談形同峰會之預備會談
承前觀察,吾人可以理解菅義偉係在複雜的內外壓力環境之下,赴美出席峰會。他決定遵循與美國相同的戰略方向,不重蹈日本民主黨執政時期鳩山由紀夫「遠美親中」終致下台的覆轍。
在這方面,今年316日舉行的美日22會談,早為峰會定下對中基調,故理應是菅義偉赴美前的重要參考。美日22會談的內容,當然是日美雙方商討的結果;但更重要的是,那是華府所期待的方向,日本只要照著走,便算是與美國同調。而美日22會後迄今,北京的反應似未到日本難以承受的激烈程度,故峰會若不比美日22大幅強化反中立場,理應不致招致北京過激反彈。換言之,美日22會談是已測試過(北京)的安全牌,美日峰會循其道而行的可能性原本就很高,而事後觀之也確是如此。峰會既已舉行,未來短期之內,北京在言行上表達憤怒雖難避免,但對日或對美關係應不致於完全破局。

[1]〈日本新冠小組會長認為疫情可謂迎來第四波〉,《共同社》,2021414日,https://bit.ly/3mQhUW1
[2] 〈快訊:調查顯示24%的人認為今夏應舉辦東京奧運會〉,《共同社》,2021412日,https://bit.ly/3tmqPRq
[3]〈岸田文雄氏、総裁選へ「保守色」 敵基地攻撃能力、静観から発信〉,《每日新聞》,202146日,https://bit.ly/2PYAY8H
[4] 〈「首相にふさわしい人」河野氏トップ 菅首相は3位に転落 毎日新聞世論調査〉,《每日新聞》,2021116日,https://bit.ly/3g9jDo6
[5] 〈安倍前首相のお墨付きを得て下村政調会長が総裁選に名乗り 菅首相はどうなる?〈dot.〉〉,《AREAdot.》,2021412日,https://bit.ly/3axcv1l
[6] China’s Influence in Japan: Everywhere Yet Nowhere in Particular, Center for Strategic and International Studies (CSIS), July 23, 2020, https://bit.ly/3agSj3n.
[7] “Biden says Russia is the biggest threat to America's security,” Fox Business, October 25, 2020, https://fxn.ws/3doPr6J; Annual Threat Assessment of the US Intelligence Community, Office of the Director of National Intelligence, April 9, 2021, https://bit.ly/3ahtILR.