《歐盟印太合作戰略決議》的對中意涵


  • 發布日期:2021/04/26

《歐盟印太合作戰略決議》的對中意涵
國家安全所 李俊毅副研究員
關鍵字:歐盟、印太戰略、中國
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

歐盟部長理事會於2021419日通過關於《歐盟印太合作戰略決議》(Council conclusions on EU Strategy for cooperation in the Indo-Pacific,以下稱《決議》),宣示深化對印太地區的交往。這是繼法國於20196月發布其《印太戰略》、德國於20209月公布《印太政策綱領》後,歐盟成員國首次以集體的方式申明對印太地區的立場,別具象徵意義。[1]本《決議》雖僅是原則性的陳述,後續仍待執委會與歐盟外交與安全政策高級代表於20219月提出《歐盟印太合作戰略》的共同通訊(Joint Communication),但其以不點名的方式指涉中國,可由此一窺未來歐盟在美中強權競爭的走向。

歐盟創造介入印太事務的空間
本《決議》相當程度反映英國脫歐後,法國與德國主導歐盟事務的企圖心。德國在其《印太政策綱領》中,明確指出其目的是促成歐盟印太戰略的制定;而《決議》聲明,歐盟對印太地區的戰略途徑與交往,將有助於自身作為「全球行為者」的能力並強化其「戰略自主性」(strategic autonomy),亦呼應法國總統馬克宏(Emmanuel Macron)一向的主張。德法兩國的印太政策雖略有不同,法國較強調政治與安全層面,而德國則著重建構有利於經貿利益的制度環境,但兩國論述的主軸則高度重疊。兩國皆主張全球地緣政治與經濟重心正轉向印太地區,強權在該地區的競爭日益激烈,需要建立多極體系與多邊主義以避免國家對單一霸權的依賴,一個「以規則為基礎的國際秩序」乃有必要。這些主張大致亦呈現於《決議》之中。在此論述下,歐盟以推動民主、法治、人權與國際法作為介入或參與印太事務的正當性,而不僅著眼於後者之市場與經濟利益。
歐盟近年強調戰略自主性,其對印太地區採取的途徑有別於美國。其中最重要的區別,是美國在印太區域的合作對象首重日本、澳洲與印度等「四方安全對話」(QUAD)的成員,而歐盟雖亦重視這些國家,但另著重區域組織的角色,如東協、環印度洋區域合作聯盟(Indian Ocean Rim Association)、與太平洋島國論壇(Pacific Islands Forum)等。這意味在歐盟及其多數成員國缺乏以軍事力量介入區域事務的限制下,歐盟的印太戰略在相當程度上複製自身整合的經驗,藉由推動區域組織的發展,將相關國家鑲嵌於制度框架,從而規範其行為。在這些區域組織中,東協無疑是最重要者,然而其因採共識決而致成效不彰,歐盟能發揮多少影響力,不無疑問。

《決議》隱含對中國的批判與反制
《決議》僅於一處提及中國,稱將就《歐中全面投資協定》(Comprehensive Agreement on Investment)採取進一步措施,但全文多處暗指中國。首先,已有印太政策或戰略的國家將是歐盟深化關係的首選。儘管諸如美國、日本、印度、澳洲與英國等對印太地區的定義各有不同,但都對中國專斷的對外政策與對區域和平的威脅抱持警戒,甚或抗衡的立場。歐盟強化和這些國家的關係,即傳達相對「親美」而「遠中」的訊息,儘管歐盟未必在任何議題都和美國一致。
其次,《決議》重申歐盟支持國際社群的全球議程,包括人權的保護與促進、氣候變遷、生物多樣性、海洋治理、減災與健康安全等。其中歐盟特意強調人權是普世的、不可分割、相互依賴且相互關聯,意在反駁中國「人權須視國情和需要而異」的主張,[2]亦正當化歐盟及其成員國對中國人權的關切與對相關人員的制裁。
第三,《決議》在論及歐盟促進其經濟議程並保護供應鏈的作法時,認為供應鏈的分散有助提升歐洲經濟的韌性,特別是保護最敏感的產業生態系並減少對關鍵原物料的依賴。此舉旨在因應中國紅色供應鏈的威脅,如執委會主席馮德萊恩(Ursula von der Leyen)曾指出,歐盟98%的稀土來自中國,供應鏈的分散因此極為必要。[3]
第四,在安全與防衛範疇,歐盟將評估其「協調的海洋存在概念」(Coordinated Maritime Presences concept)在印太地區之適用性。此一概念係歐盟成員國以自願的方式,將其海、空資產部署於攸關歐盟利益的海洋領域,以凸顯歐盟於該地的存在。[4]《決議》認為若與印太夥伴國家的海軍合作,可透過符合《聯合國海洋法公約》的方式建立全面的海事安全監控機制並確保航行自由。此議雖未指名,但無疑是針對中國在南海、台海與東海的脅迫作為。

台灣可因勢利導強化對外作為
表面來看,《決議》並無提及台灣,而歐盟因地理遙遠且缺乏軍事力量,對於印太情勢難以產生直接而立即的影響,台灣因此亦無提出特別應對的必要。雖然如此,《決議》的生產反映對台有利的國際氛圍,我國仍可藉此檢視對外工作的重點。
首先,法國的重要性提升。由法國與德國的印太政策來看,法國因在印太地區享有領土與駐軍而視自身為區域國家之一,對安全與政治事務的關切程度較高。相對的,德國則和多數歐盟成員國相似,與印太地區的關係主要建立在經貿之上。這意味未來歐盟印太政策的推動,可能反映兩國的競合,亦即法國持較積極的立場試圖增進其與歐盟的影響力,德國則因切入點較少而呈現相對被動的態勢。台灣若能爭取法國更大程度的支持,則後者或能逐步引領德國與其他國家制訂對台有利的政策。當然,此一過程絕非容易,更可能不時因歐盟與成員國的內部問題而停滯或倒退。
其次,發展和歐盟小國的關係或可產生示範效果。《決議》的產出代表歐盟27國的共識,儘管這些共識是原則性的且大致未超出歐盟既有的主張或立場,但仍反映歐洲國家逐漸興起的對中疑慮。其中,捷克與斯洛伐克近來對台相當友善,立陶宛則無懼中國的壓力與脅迫,是台灣可爭取的對象。若台灣和這些國家發展實質的關係,則可營造對台有利的國際氛圍,也可作為國際社會反制中國以「171」攏絡中東歐國家的努力。
最後,台灣應積極呼應歐盟的人權論述。人權的普世性是歐盟提出印太戰略的重要立論基礎,否定中國堅持人權屬於內政而不容干涉的主張。台灣若持續關切香港與新疆的人權問題,至乎提出實質的協助,在價值層面可和歐盟對接而爭取其支持,在戰略上也可藉由國際化中國的人權議題,迫使中國政府將注意力置於內部問題與國際壓力,或可因此減少對台與周邊國家的侵擾。

[1] “Council conclusions on EU Strategy for cooperation in the Indo-Pacific,” European Council, April 19, 2021, https://tinyurl.com/wkyd2snb;“French Strategy in the Indo-Pacific: ‘For an inclusive Indo-Pacific’,” Ministère de l’Europe et des Affaires étrangères, June 2019, https://tinyurl.com/3c9gwauo; “Policy Guidelines on the Indo-Pacific Region,” German Federal Foreign Office, September 2020, https://tinyurl.com/2ucbohjv.
[2] 參見〈王毅出席聯合國人權理事會第46屆會議高級別會議〉,《新華網》,2021223日,https://tinyurl.com/3v343n6v
[3] “Opening speech by President von der Leyen at the EU Industry Days 2021,” European Commission, February 23, 2021, https://tinyurl.com/t7zdtv5z.
[4]“Factsheet: Coordinated Maritime Presences,” European External Action Service, January 2021, https://tinyurl.com/68y28wpv.