中國如何構建南海「國際秩序」?


  • 發布日期:2021/05/03
 
中國如何構建南海「國際秩序」?
中共政軍與作戰概念研究所 黃宗鼎助理研究員
關鍵字:南海、沿岸國合作、博鰲論壇
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

202141821日,博鰲亞洲論壇2021年年會在海南博鰲舉行,中國國家主席習近平於開幕式上以視訊方式發表「同舟共濟克時艱,命運與共創未來」主題演講。420日,博鰲亞洲論壇2021年年會南海主題分論壇接續開幕。值得注意的是,此次年會的南海分論壇,係以「南海合作與新秩序構建」為主題,探討如何推動海上務實合作,以及南海「新秩序」之構建。23日,習近平復以中央軍委主席身分於海南三亞某軍港出席海軍三型主戰艦艇之交接入列活動,並親自將八一軍旗、命名證書分別授予包括長征18號艇、大連艦及海南艦等三型主戰艦艇之艦艇長及政治委員。中國官媒對此大肆宣傳,[1]傳達出與博鰲論壇截然不同之意象。

中國意圖開展以「區域性規則」為基礎的國際秩序
習近平在博鰲論壇主題演講
,一面凸顯與中國「合奏『一帶一路』強音」的現實性,一面指控美國以「單邊主義給整個世界『帶節奏』」,暗示拜登政府操作多邊主義,發展具針對性之機制來束縛中國。習近平強調應「堅持『真正的』多邊主義」,維護「以國際法為基礎的國際秩序。所謂「真正的多邊主義」,乃今年1月王毅訪問東南亞後,所提「偽多邊主義」之對照,按近年來中國外交官員之語境來看,「真正的多邊主義」主要是指「具東亞特色的多邊主義」(20214月中國外長王毅),或是「具有亞洲特色的海上治理之路」(20194月中國外交部邊海司司長易先良),關照的是「地區國家在長期交往中形成的基本原則」(20212月中國駐東協大使鄧錫軍)。
此外,習近平在演講中標榜「以『國際法』為基礎的國際秩序」,此顯係與拜登政府「以『規則』為基礎的國際秩序」論述一別苗頭,前者乍看更富規範性,惟北京意圖擁護的「國際法」,並不一定具有「公認」地位。以海洋法秩序來說,中國固然承認《聯合國海洋法公約》(簡稱《公約》)極其重要,卻又強調:「《公約》 並非海洋法的全部」。如202092日,中國外交部副部長羅照輝在《合作視角下的南海》線上研討會中按《公約》前言第8段所示,亦即「本公約未予規定的事項,應繼續以一般國際法的規則和原則為準據」,從而以地中海及裏海為例,認定「相關國家和地區通過區域性規則或安排來處理海洋主張重疊問題」,實具正當性。
儘管「後南海仲裁時代」之中國,一度將與東協磋商「南海各方行為準則」(簡稱「準則」)作為其政治突圍之工具,但此刻之中國,已開始藉由推動具「區域性規則」屬性的「準則」,來為南海構建「新秩序」,其主要包括「以沿岸國合作包裝『半閉海』主張」,以及「以政治宣傳放大軍事嚇阻力道」等兩大內涵。

沿岸國合作包裝「半閉海」主張
在此次博鰲論壇年會的南海主題分論壇上,中國外交部部長助理吳江浩發表了「踐行命運共同體理念,開創南海合作新局面」的主題演講。吳的演講植基於外長王毅自2014年以來,為中國東協應如何治理南海所揭櫫的「雙軌思路」,亦即「有關爭議由直接當事國通過友好協商談判尋求和平解決」,以及「南海的和平與穩定則由中國與東協國家共同維護」。惟同樣是強調「南海沿岸國合作」,易先良於2019年博鰲年會南海分論壇上的演講,乃著眼於安全之保障和促進,而就吳的演講而言,當前中國顯係以加快搭建與東協的南海合作機制為要旨,包括設置「南海沿岸國合作委員會」、推動由技術官僚磋商非傳統安全事務的「小多邊」合作,乃至於建立以「管控分歧」而非「解決爭端」為目標的常設機構,在在描繪出「準則」的最終輪廓。此外,吳的演講亦再次呼應20167月《中國堅持通過談判解決中國與菲律賓在南海的有關爭議》文件內所謂「南海是半閉海」(第一條)的關鍵主張,顯示中國銳意將《公約》第123條關於「閉海或半閉海沿岸國應互相合作」之規定適用於「南海沿岸國合作」,從而引為中國在建構南海「新秩序」時得排除域外勢力參涉的國際法律依據。無論是「新秩序」之建構,抑或「準則」之制定,咸在追求與中國南海「歷史性權利」論述的最大相容。
按中國《海南自由貿易港建設總體方案》與習近平上揭主題演講來看,由習近平親自謀劃、部署及推動的海南自由貿易港建設,似已成為日後「南海沿岸國合作」的經濟引擎,惟要迅速使海南島脫離包括市場規模不足、高物流成本及產業體系落後等狀態,將益發排擠中國對南海沿岸東協國家的「一帶一路」投資,甚至激化海南自貿港與他國南海沿岸港埠間的競爭矛盾。


以政治宣傳放大軍事嚇阻力道
習近平在此次主題演講上,重申中國永遠不稱霸、不擴張、不謀求勢力範圍,不搞軍備競賽的論調。惟習近平以中央軍委主席身分高調參與南海艦隊主戰艦之交接入列活動,不僅與前揭演講訴求高度衝突,更凸顯中國藉強化南海艦隊戰力來建構南海「新秩序」之企圖。就新型戰略核潛艇長征18號而言,其編成主要在「制衡」頻繁進出南海之美軍航艦及戰略轟炸機;而首艘055型大型驅逐艦大連艦之入列,不外以有效拱衛「山東號」(以三亞為母港之航艦)為要旨,尤盼能盡早洗去「遼寧艦」遭美艦馬斯廷號「同框」之印象;至於命名為海南艦的075型兩棲攻擊艦,則在提升解放軍南海艦隊之兩棲打擊戰力,以其艦載空中火力翼護中國所佔軍事化島礁,抑或強化解放軍奪取南海他方所佔島礁之效益。
為弱化美軍在南海從事「
自由航行任務」之正當性,放大解放軍於南海維權之能量,中國自2018年底至2019年初起,乃積極加強軍事輿論戰之作為。諸如201811月底啟動南部戰區新聞發言人機制,藉以批判美艦「闖礁闖島」活動,又如20194月初啟用「南海戰略態勢感知平台」,據以「揭露」美軍相關海空軍事舉措等作為,皆屬之。
有鑒於拜登政府相當程度延續川普之南海政策,歐洲大國陸續將軍艦開赴南海,襄贊美國自由開放之印太戰略,中央軍委主席習近平乃親自點閱前揭主戰艦艇,據以「說好」解放軍在南海的嚇阻力,構建中國的南海「新秩序」。

[1] 〈同舟共濟克時艱,命運與共創未來——在博鼇亞洲論壇2021年年會開幕式上的視頻主旨演講〉,《人民網》,20210421日,https://bit.ly/3dZAGaw;〈習近平出席海軍三型主戰艦艇集中交接入列活動〉,《人民網》,2021425日,https://bit.ly/3nxKzj1;〈【解讀】南海艦隊一次性入列的三型主戰艦艇都是何等利器?〉,《環球網》,2021425日,https://bit.ly/3aNvi8p