2021年《韓美領袖聯合聲明》象徵韓國戰略轉變


  • 發布日期:2021/06/03

            2021年《韓美領袖聯合聲明》象徵韓國戰略轉變
中共政軍與作戰概念研究所 林柏州助理研究員
關鍵字:韓美同盟、台灣海峽、文在寅

(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

在疫情蔓延全球的時刻,2021521日拜登(Joe Biden)在白宮接待來自國外的第二位訪賓為韓國總統文在寅,兩人隨後發表《美韓領袖聯合聲明》(U.S.-ROK Leaders’ Joint Statement)。儘管韓國國內多將焦點放在「全面性韓美全球疫苗夥伴」(comprehensive KORUS Global Vaccine Partnership)、網路與太空、5G6GAI、供應鏈等合作上,但兩國領袖首次強調「維護台海和平與穩定」,引發更多關注。此一論述與4月所發表的《美日領袖聯合聲明》(U.S.-Japan Leaders’ Joint Statement)基調一致,[1]說明美國正強化軍事同盟與夥伴網絡,以應對印太區域挑戰。從南韓民調顯示,文在寅支持度於4月底跌至29%,到返國後回升為42%,對訪美持肯定態度者達55%、大幅高於否定態度34%,[2]顯見此行成果獲得韓國多數主流民意支持。

「韓美同盟」已邁向全面性全球戰略夥伴

長期以來,韓美依據1953年簽訂《韓美共同防禦條約》(ROK-U.S. Mutual Defense Treaty),將防禦合作範圍限制在各自管轄領土,自2009年《韓美同盟共同願景》(Joint Vision for the ROK-U.S. Alliance)聲明,兩國承諾將致力於邁向全面性戰略同盟(comprehensive strategic alliance),雙方開始將合作觸角伸向區域及全球。其後歷經保守派與自由派政府執政與辯論,但韓軍仍持續派兵赴海外執行任務。在20213月,韓美外交與國防部長會議(Foreign and Defense Ministerial Meeting, 2+2)聯合聲明中,除將北韓核武與飛彈視為首要議題,但也認知到同盟已經發展成為「全面性全球夥伴關係」(comprehensive global partnership),承諾在貿易、健康、疫情、非擴散、核能、氣候變遷、太空及網路安全等深化合作。[3]直到5月拜登與文在寅會面,領袖聯合聲明首度論述南海、台海及緬甸等區域議題,且提到區域多邊機制含「四方安全對話」(Quad)的重要性。外界解讀這可能是文在寅外交政策轉變的跡象。
文在寅於會後記者會否認美方在台海議題施壓,但指出「考量到中國與台灣的特殊性,兩國將會針對這一部份攜手合作。」青瓦臺資深官員解釋,這是表達區域穩定對我們也很重要的一個基本原則。無獨有偶,駐韓美軍司令提名人拉卡梅拉(Paul LaCamera)上將5月在聯邦參議院人事聽證會表示,鑒於美軍日益增多的全球角色及韓軍擴增的國際活動,韓美同盟在「半島以外區域的合作機會正在增加」。[4]

拜登在半島無核化政策保持「戰術模糊」

根據拜登在20213月公布《國家安全戰略暫行綱要》(Interim National Security Strategic Guidance)指出,中國快速成為更加強勢的國家,「是唯一具有經濟、外交、軍事及科技實力的競爭者」,「區域國家伊朗與北韓持續追求顛覆性的能力與技術,同樣威脅美國友盟、夥伴國及挑戰區域穩定」,報告宣示美國將透過外交與南韓、日本合作,降低北韓核武與飛彈計畫威脅。[5]另外,白宮在4月也完成北韓政策檢討,白宮發言人莎琪(Jen Psaki)表示,「美國將不會尋求一項妥協交易或戰略忍耐,而是透過調整的務實路線與北韓進行外交互動」,過程中將會與韓國保持緊密諮商,[6]但並未透露太多具體政策細節。這令外界難以知悉美國是否接受階段性棄核或放棄「完全、可驗證、不可逆轉的棄核」(Complete Verifiable Irreversible Dismantlement, CVID)等原則,拜登刻意保持模糊似乎在避免於互動談判前透露太多底線。
回顧川普任內曾分別在2018年的新加坡、2019年的板門店與北韓領導人金正恩兩度會面,除使川普成為首位踏上北韓領土的美國總統之外,對於促進半島無核化目標的達成卻未有成果。相反地,北韓不但未停止研發核武與飛彈,更選在2020年(《6.15南北共同宣言》20周年),炸毀象徵和解的開城工業區「兩韓共同聯絡辦事處」,讓促進韓美朝對話的文在寅顏面無光。
過去,美國對於北韓核武問題始終站在第一線,希望透過聯合國及國際社會合作,施壓北韓放棄發展核武,不過從聯合國專家小組調查報告可知,部分國家透過走私、海上接駁或藉由第三國等權宜方式與北韓進行交易,[7]使得國際制裁效果付諸流水。目前,北韓已在429日宣布將在中朝邊境地區的咸鏡北道茂山郡設立出口加工區,顯然北韓想將賺取外匯的經濟合作路徑由「兩韓」調整為「中朝」,這項降低南北經濟交流的舉動恐怕是剩下1年任期的文在寅所不願樂見的。

南韓擁有更大的自主國防空間

文在寅在此次訪美獲得兩大軍事成果,首先是兩國重新確認「戰時作戰管制權」(wartime Operational Control, OPCON)將在條件達成後轉移。根據韓美在2006年獲得共識是最晚在2012年轉移,但2010年受「天安艦事件」影響,兩國同意延後至2015年;2014年同意再度延後至條件達成後再轉移的共識,而2022年應是重要時間點。雖然文在寅強調,此議題事關「軍事主權」恢復,但延遲的背後其實是面對北韓可能的核武威脅,韓國是否具備同盟國聯合作戰指揮、聯合情監偵及核反擊能力,甚至與週邊友盟國家情資交換等。[8]
第二項成果則是,美國正式解除1979年韓美飛彈協議限制,該協議將韓國飛彈能力限制在射程180公里、酬載500公斤;1997年延長射程為300公里;2012年再放寬至800公里;2017年解除酬載量限制。[9]韓國也依次開展多個飛彈研發計畫,如玄武-2C射程達500公里、玄武-3B1,000公里、玄武-3C1,500公里,2020年試射玄武-4飛彈射程達800公里、酬載量更達2,000公斤。美國的舉動讓韓國更進一步邁向「自主國防」,是否促使日本重新思考具攻擊敵方目標的能力,則是後續可觀察的重點。除了飛彈,20214月自製4.5代戰機KF-21正式對外亮相;從技術轉移取得「安昌浩級」潛艦技術,成為世界少數幾個能夠獨立設計和建造潛艦的國家,大有邁向印太軍事強國的態勢。無論如何,韓國歷屆政府對自主國防的支持不分朝野,也不受韓中、南北關係親疏變化,實值得台灣關注。
過去,韓國政府決定於濟州島設置海軍基地乃出於維護海上交通線之目的,南海、台海向為韓國重要貿易要道,用「南方生命線」形容不足為過。雖然,台海發生戰事很難想像有韓軍參與,但勢必影響其經貿活動與安全態勢,而台海局勢變化牽動美國駐印太軍事部署,韓國雖非當事者,卻也難置身事外。從歷史觀之,朝鮮半島與台灣戰略地位早已相互牽引。由此可知,盧武鉉政府對駐韓美軍超出半島安全角色及全球運用採取戰略彈性(strategic flexibility)立場,顯見其政策的務實性。綜言之,文在寅與中國已經保持多年友好關係,卻無助於說服北韓棄核,此刻韓美峰會象徵文在寅外交路線轉變,也讓美國在強化印太友盟網絡再下一城。但後續韓美同盟是否有具體合作措施?韓國社會對於台灣、南海等敏感議題,恐怕仍存許多辯論,特別須注意來自中國的回應與施壓。

[1]  “U.S.-ROK Leaders’ Joint Statement,” White House, May 21, 2021, https://reurl.cc/R0njLe; “U.S.-Japan Joint Leaders’ Statement:U.S.-Japan Global Partnership for a New Era,White House, April 16, 2021, https://reurl.cc/6aVmdy.
[2] Kim Mi-na, “Moon’s approval rating recovers to 42%,” Hankyoreh News, May 28, 2021, https://bit.ly/2TrbzWk; “Moon’s approval rating hits record low of 29 pct: Gallup,” Yonhap News, April 30, 2021, https://bit.ly/3piWh1N.
[3] “Joint Statement of the 2021 Republic of Korea – United States Foreign and Defense Ministerial Meeting (‘2+2’),” Department of State, March 18, 2021, https://reurl.cc/1YQjVX.
[4] Ser, Myo-Ja, “Summit shows Korean tilt toward U.S., away from China,” Korea Joong Ang Daily, May 24, 2021, https://reurl.cc/O07Kov; Kim, So-hyun, “‘USFK can support out-of-area contingencies’,” The Korea Herald, May 19, 2021, http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20210519000166.
[5] “Interim National Security Strategic Guidance,” White House, March, 2021, https://bit.ly/3yU1Zvw.
[6] “Background Press Call by A Senior Administration Official on the Official Working Visit of the Republic of Korea,” White House, May 19, 2021, https://reurl.cc/0DVMM9.
[7] “Report of the Panel of Experts established pursuant to resolution 1874 (2009),” United Nations, August 30, 2019, https://undocs.org/en/S/2019/691, pp.22-26; “Report of the Panel of Experts established pursuant to resolution 1874 (2009),” United Nations, March 5, 2018, https://undocs.org/,h/S/2018/171, pp. 41-42, 47-48.
[8] Soo Kim, “U.S.–South Korea OPCON Transition: The Element of Timing,” The RAND Blog, April 2, 2020, https://reurl.cc/GmkKAv; Jina Kim, “Military Considerations for OPCON Transfer on the Korean Peninsula,” Council for Foreign Relations, March 20, 2020, https://reurl.cc/xGD7N4; “[Editorial] OPCON transfer,” The Korea Herald, September 19, 2019, http://www.koreaherald.com/view.php?ud=20190919000299.
[9] Brian Kim, “US lifts missile restrictions on South Korea, ending range and warhead limits,” Defense News, May 26, 2021, https://reurl.cc/Q9pZg0.