「南海行為準則」協商「舊話」vs 美國南海論述「新語」


  • 發布日期:2021/06/10

「南海行為準則」協商「舊話」vs.美國南海論述「新語」
中共政軍與作戰概念研究所 黃宗鼎助理研究員
關鍵字:南海、行為準則、美中
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

2021678日,中國與東協外長及其代表於重慶舉行面對面之特別外長會議暨「落實《南海各方行為宣言》第19次高官會」,除據以慶祝中國東協建立對話夥伴關係30周年,商討後疫時期之雙邊合作,另有意加速達成「南海行為準則」(簡稱「準則」)。[1]受疫情之影響,中國與東協代表繼201910月於越南大叻舉辦「落實《南海各方行為宣言》」第30次聯合工作組會暨第18次高官會以來,雙方未能以面對面方式協商「準則」及南海問題的時間,已逾一年半。雖說「準則」勢已難按中國所設定之期限,於2021年底完成協商,不過就美國為首的其他南海利害關係國而言,一旦「準則」達成,其權益之減損恐怕在所難免,故仍不得不為之預備。

「準則」實體協商的指標性意義

若按原定議程,中國東協應於20202月、5月、8月、10月分別聚會汶萊、菲國、印尼及中國,並於同年底完成「準則」草案二讀。自去年新冠肺炎蔓延以來,中國與東協固然得以視訊方式召開相關會議,如於202093日舉辦「落實《南海各方行為宣言》聯合工作組特別會議」,2021113日召開「落實《南海各方行為宣言》聯合工作組第二次特別視頻會」,惟「準則」協商在本質上為秘不外宣且具高強度之折衝,加以東協向來講究集體協商及個人信賴關係,致使中國東協皆傾向以實體會議方式來討論「準則」,而不擬採循存有安全疑慮,且難以滿足激烈交鋒所需的視訊會議。[2]故此次的重慶實體會議可說別具意義,即一面作為追趕「準則」進度之序幕,一面用以宣示中國抗疫之成效。

「南海行為準則」的協商「舊話」

按會後共同主席聲明所示,此次重慶會議於「準則」協商概有以下四點共識:(一)《南海各方行為宣言》(簡稱《宣言》)乃反映集體承諾的劃時代文件,旨在促進區域的和平、穩定、互信與信心,並符合包含《聯合國海洋法公約》在內的國際法律;(二)我們重申對完整且有效實行《宣言》全文的持續承諾,包括強化務實的海洋合作來建立互信與信心,強調維持與促進有利於「準則」協商環境的必需性;(三)增進與促進海洋安全;支持在南海的航行及飛越自由;自我克制,不採取使爭議複雜化、擴大化和影響和平與穩定的行動;追求和平解決爭端,符合包含《聯合國海洋法公約》在內等具公認性質的國際法原則;(四)擬藉由視訊平台致力恢復「準則」文本協商,惟實體會議仍將是首要形式,從而早日達成有效、具實質性且符合國際法的「準則」。[3]
值得注意的是,前揭共識皆在標榜2002年《南海各方行為宣言》之地位。其所謂「劃時代文件」的定位,等於重現了2003-2005年東協外長會議聲明文件關於「《宣言》是達成『準則』前重要一步」之說法。而前揭共識中的第二與第三點,尤其脫胎自《宣言》中的第六、第三、第五及第四條條文,乃至於2004年《東協與中國落實南海共同行為宣言聯合工作小組會議職掌說明(Terms of Reference)》有關合作性活動之規畫。進一步來說,自2013年正式展開「準則」協商, 2017年啟動「南海行為準則架構」,歷2018年完成「準則」單一協商文本草案至今,「準則」之內涵幾乎仍在《宣言》上原地踏步。

妨礙「準則」協商之實質與非實質問題

涉及「準則」實質問題之障礙,概可梳理為以下幾點:(一)中國東協各方關於「準則」適用地理範圍之分歧;(二)中國「九段線」或「歷史性權利」等主張難與東協南海沿岸國國內海洋法相容的問題,以及各國內部批准之問題;(三)中國反對將2016年南海仲裁《判斷》納入「準則」,並假托《聯合國海洋法公約》,另創南海「半閉化」導向的「地區性規則」;(四)合作義務之內涵,特別是對域外國家軍演之否決權力;(五)有關爭端解決機制能否導入《東南亞友好合作條約》之規定,並使「準則」具有法律拘束力。
至於適足妨礙「準則」協商的非實質性問題,則可歸納為以下三點:(一)東協非南海沿岸國之干擾,如寮國一度將《聯合國海洋法公約》自2020年東協外長會議聯合聲明初稿中移除;(二)受中國疫苗外交或後疫經濟合作之影響,致使東協國家在「準則」或南海立場上有所軟化;(三)來自美中南海對抗的挑戰。如印尼前駐聯合國大使賈拉爾(Dino Patti Djalal)近期表示,「準則」延遲的不確定性可能平添海上緊張,然美中兩國於南海之競爭關係,也是不確定性的一大來源。

美國的南海論述「新語」
為因應「準則」協商所帶來之可能衝擊,凸顯中國「九段線」或「歷史性權利」等主張之非法性,標榜2016年南海仲裁《判斷》的正當性,以及對《東南亞友好合作條約》爭端解決機制暨東南亞各國主權的切實尊重,美國不僅透過56日「第34屆美國東協對話」重申有關「堅持以規則為基礎的國際秩序」立場,提出支持和平「仲裁」爭端(support for peaceful arbitration of disputes)及促進印太地區主權等主張,更於520日藉總統拜登之口確認「保障全球商業流動暢通無阻(unimpeded flow)為美國外交政策之重大利益」,而此一宣示,乃針對中國「南海半閉化」之設計而來,無疑會是今後拜登南海政策的論述主軸。

[1] “ASEAN-China Senior Officials Meeting on DOC takes place in China,” Saigon Giai Phong On Line, June 08, 2021, https://reurl.cc/LbpA07.
[2] “Boao Forum: Delay in code of conduct adds to uncertainty in South China Sea, say panelists,” April 20, 2021, The Straits Times, https://bit.ly/2TJKhup; “South China Sea rules cannot be negotiated virtually: Indonesian official,” June 18, 2020, The Jakarta Post, https://bit.ly/3w1gXOw; “ASEAN-China Code of Conduct hangs in balance as pandemic delays talks,” November 20, 2020, https://bit.ly/2TOWVIN.
[3] Co-Chairs’ Statement on the Special ASEAN-China Foreign Ministers’ Meeting in Celebration of the 30th Anniversary of the Dialogue Relations, ASEAN, June 7, 2021, https://bit.ly/3ix7z14.