日本新版《防衛白皮書》的兩岸關注


  • 發布日期:2021/07/16

日本新版《防衛白皮書》的兩岸關注
國家安全所 王尊彥助理研究員
關鍵字:防衛白皮書、釣魚台、中國
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

日本防衛省於2021713日公布新(2021年)版《防衛白皮書》。《防衛白皮書》是防衛省年度刊物,旨在讓國際社會與日本國民理解,日本所處的安全環境,以及日本國防政策與建軍規畫的努力,期在對外增加軍事透明度的同時,也能對內贏得民眾對政府防衛施政的支持。
近來日本政府與社會相當重視台灣安全情勢,今年以來首相、外務大臣、防衛大臣等日本政府高層並在外交場合上公開挺台,同時批評中國對台高壓。因此繼日本《外交藍皮書》批評中國之後,外界也高度關注《防衛白皮書》的對中立場。本評析即聚焦新版《防衛白皮書》中,有關中國與台灣的部分。

中國仍居日本安全威脅首位

與其他國家的官方國防報告書相同,《防衛白皮書》係依據日本政府對防衛議題的觀點與政策優先順序,進行章節的安排。在這方面,過去兩年的《防衛白皮書》,悉將第I部〈圍繞日本的安全環境〉的「中國」部分(第2節),置於日本軍事盟國「美國」(第1節)之後,「朝鮮半島」(第3節)和「俄國」(第4節)之前。此等安排意味著,中國乃是日本國防安全最大關注。在今年版的白皮書中,「中國」同樣緊列在「美國」之後,顯示日本對中國威脅的認知尚未改變。
儘管近年中國已較少對日本打歷史牌或能源牌,但釣魚台爭議未解,加上解放軍不定期現蹤日本周邊海空域,兩國間緊張始終揮之不去,日本的中國威脅感非無中生有。以中國在釣魚台海域的活動而言,相關動向均反映在各年度的《防衛白皮書》內容裏,今年稍早日本公布的《外交藍皮書》,對有關情勢也多所記載。
然而,中國迄今不僅無視日方抗議,反呈變本加厲之勢。繼去(2020)年中國海警船在釣魚台周邊海域多達333天,今年至713日為止,中國海警船已連續151天現蹤該海域。[1]無怪乎今年版《防衛白皮書》一翻開,即可見防衛大臣岸信夫在序言中對中國進出釣魚台海域的批評,中也多處詳述批判中船行動,指其違反國際法。

新領域戰力整備直指中國

此外,新版白皮書所列的重點防衛政策,反映出日本確以中國為主要因應對象。舉例而言,白皮書指除了海空軍等傳統軍種外,防衛省將持續在太空、網路、電子戰等三個新領域加強軍力;在2021年度建軍整備規劃中,此三領域已列為優先項目。
其實日本2018年版的《防衛計畫大綱》即已宣告,將在「多域聯合防衛力」(日文「多次元統合防衛力」)的構想下,建構這三種領域的戰力。[2]此次在新版白皮書中再度提及,乍看之下並無新意。然若對照新版白皮書對中國軍事發展的敘述,其中指陳解放軍正強化此三領域之作戰優勢,吾人或可推斷,新版白皮書重申此三領域是「衝著中國來的」,係欲展現日本決定正面因應並與解放軍競爭的姿態。

白皮書新闢章節論述台灣

此外,新版白皮書在第I部的第2章,新增第3節「美國與中國關係等」,由「1. 美中關係」、「2. 美中在印太地區的軍事動向」及「3. 台灣軍力與中台軍事平衡」等三項議題構成。有關台灣部份,在其第2與第3項均有討論。
其中,第2項敘述中國對台施壓,以及美國外交上助台抗壓,認為「圍繞著台灣的美中對立可能進一步浮現」之餘,指「有關台灣情勢之穩定,對我國(日本)安全自不待言,對國際社會穩定亦屬重要,我國(日本)須秉持緊張感持續關注」。第3項則聚焦於中國對台統戰與外交打擊、台灣軍力現況、以及兩岸軍事失衡問題,指兩岸軍事對比正朝有利中國的方向傾斜,且差距逐年擴大。
新版白皮書一改把「台灣」列在「中國」之下的安排,而是新增章節論述台灣,並且首次明確指出台灣安危與日本安全之密切關係。相對於日本《外交藍皮書》至今仍將「台灣」相關內容列在「中國」篇之下,新版《防衛白皮書》反映日本政府在防衛政策上,試圖有別於其外交政策立場,係以更為直接且貼近現實的觀點來處理台灣議題。[3]

白皮書區隔「台海」與「台灣」

另一值得注意之處是有關「台灣」一詞的使用。白皮書談到美日「22」會談、美日峰會、G7峰會等活動時,均指會後聲明載入「台灣海峽的和平穩定」;[4]在針對船艦航行地理區域的敘述上,也使用「台灣海峽」一詞,例如美國軍艦或中國航母通過「台灣海峽」。但新增小節在表達台灣的穩定對日本安全之重要性時,卻未採前述聲明中的用詞「台灣海峽」,而是逕指「台灣」。另外,白皮書摘要版的第19頁,也稱「台灣」情勢而非「台灣海峽」情勢,稱「台灣情勢之安定,對我國與國際社會的穩定相當重要」。
過去日本在中國的質疑下,曾針對「周邊事態」所指之「周邊」是否為地理概念,政府內部爆發過爭論。此次《防衛白皮書》改版,想必日本政府也深知「台灣」與「台灣海峽」的不同政治意涵。從白皮書新增小節較國際聲明更進一步地稱「台灣情勢」看來,日本政府不僅延續迄今挺台方向,其表態方式也有從模糊轉為清晰的趨勢。

中國不滿但有克制

面對日本《防衛白皮書》的內容變革,北京當局自然不會置若罔聞。中國外交部發言人趙立堅在713日例行記者會上,批評日本政府說三道四、渲染中國威脅;稱釣魚台「是中國領土不可分割的一部分」,《海警法》符合國際法;針對白皮書談及台灣部分,也同樣重彈老調,稱「台灣是中國領土,台灣問題純屬中國內政,中方絕不容許任何國家以任何方式插手」。[5]中方語氣固然堅決,然而正因為是老調重彈,其反應充其量只算流於形式,而無實質意義,其後自然亦不致為此採取具體反制。[6]
自去年起,日本政府與民間的挺台氛圍急速高漲。今年以來,日本政府在國際上公開展現、甚至推動他國對台海和平穩定的關注,[7]防衛副大臣則直稱台日兩國是「一家人」。日本政府重視台灣,固有其國家利益考量,但中國在東海的侵擾行徑,以及對台灣不棄主權與不斷挑釁,恐怕才是加深日本危機感、促使日本關注「台灣有事」的最強動力。
無論如何,《防衛白皮書》的內容只是果,中國威脅的存在才是因。北京當局若不直視此因果關係,最終只會將一衣帶水之隔的鄰國日本與台灣,促成一體,並推向遠方。

[1] 〈尖閣周辺に中国船 151日連続〉,《產經新聞》,2021713日,https://bit.ly/3B7vxGX
[2] 此處對「多次元統合防衛力」之中譯,採用防衛省公布之《防衛白皮書》中文摘要譯語。
[3] 參閱《外交青書 2021》,日本外務省,頁55-56https://bit.ly/3B3YH9T
[4] 《防衛白書》,日本防衛省,2021713日,52-53頁,271-273頁,333頁等處。
[5] 〈2021年713日外交部發言人趙立堅主持例行記者會〉,中華人民共和國外交部,2021713日,https://bit.ly/3hFjFV7
[6] 新版《防衛白皮書》發表翌(14)日,4艘中國海警船進入日本所主張之釣魚台周邊領海。對此,或有意見認為是對白皮書之反制作為。然由於今年迄今海警船已23度進入前述海域,故筆者不視其為針對白皮書之特定反應。〈尖閣沖 中国海警局の船4 日本の領海出るも接続水域航行〉,NHK2021714日,https://bit.ly/3rcmcJx
[7] 〈國際聲明接連載明台灣 日媒:日本可說有所貢獻〉,《中央社》,2021614日,https://bit.ly/3rcxLQI