區域拒止vs 自由開放:管窺中美印太論述之爭


  • 發布日期:2021/09/29

區域拒止vs 自由開放:管窺中美印太論述之爭
中共政軍與作戰概念所 黃宗鼎助理研究員
關鍵字:印太、南海、湄公河
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

 2021年98日,解放軍南部戰區新聞發言人田軍里空軍大校表示:「美本福德號導彈驅逐艦未經中國政府批准,非法闖入中國南沙美濟礁鄰近海域。……美方行徑嚴重侵犯中國主權和安全,是其大搞航行霸權、製造南海軍事化的又一鐵證。」[1]
令人好奇的是,所謂非法之法係指何法?所謂的「鄰近海域」,其法律定義又為如何?若對照甫於91日實施之中國《海上交通安全法》第11條(外國籍軍用船舶,未經中華人民共和國政府批准,不得進入中華人民共和國領海。)及1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》之第6條(外國軍用船舶進入中華人民共和國領海,須經中華人民共和國政府批准。),乃至於海警法第17條(對非法進入我國領海及其以內海域的外國船舶,海警機構有權責令其立即離開……)可知「鄰近海域」應係指領海,問題是解放軍在上揭聲明中為何不用領海一詞,卻要使用並非正式法律用語的「鄰近海域」?

中國區域拒止論述的現實困境

事實上,中國在建構區域拒止論述上,並非首次使用「鄰近海域」一詞,20191122日南部戰區政治工作部微信公眾號南部強軍號稱:「美國海軍加布里埃爾·吉福茲號瀕海戰鬥艦(USS Gabrielle Giffords)、韋恩·E·邁耶號導彈驅逐艦(USS Wayne E. Meyer)分別於20日、21日進入南沙群島島礁鄰近海域、西沙群島領海」。值得注意的是,中國在指控美艦擅闖其管轄海域時,在西沙部分確係使用領海一詞,惟在南沙部分,則是使用「鄰近海域」一語。此間差異,與筆者早先所指(請見《準則皆空:解放軍於南海空域的戰場經營》),即南部戰區空軍航空兵在攔截進入南沙某島礁空域之外籍軍機時,之所以不用領空,而使用「內控線」一詞之情節如出一轍,也就是說,在中國仍未對南沙島礁宣告劃設領海基線,連帶產生12海里領海界限暨附屬領空之前,解放軍如欲在空中攔截外籍軍機,或欲在海上驅離他國軍艦,仍只能選用類似「內控線」、「鄰近海域」等「灰色地帶」詞眼,來指涉其所認定之領空、領海界限,不過也因為這等用詞於法無據,無論是中國主權行使之合法性,抑或其拒止美國自由航行之正當性,在在顯得薄弱。

美國加大自由開放論述之力度

美國之所以從2015年恢復辦理自由航行任務,與該年中共軍艦編隊進入阿留申群島12海里之刺激有關。[2]而美國自2015年再度實施自由航行任務之初,便以進入美濟礁12海里作為任務標的。自川普政府開始迄98日合計33次南海自由航行,至少就有7次前往美濟礁海域。美軍在針對美濟礁實施自由航行時,其訴求重點或有異同。
在檢視該等訴求之前,我們可以稍予關注美軍自由航行立論之基礎。美國在針對特定南海地物實施自由航行任務之初,已先釐清地物之本質,若視之為「無主地」(terra nullius)或「低潮高地」(low tide elevation),則美軍對其展開的自由航行,應植基於公海自由(high seas freedom),若認定某地物「得產生12海里領海」,則美軍的自由航行便植基於「無害通過權」(right of innocent passage)。[3]
近年來美軍就美濟礁自由航行訴求之重點,大抵可以2019年後半分前後兩期來看。以前期而言,儘管美艦如20175月之USS DeweyDDG-105)、20178月之USS John S. McCainDDG-56)、20183月之USS MustinDDG-89) 、20192月之USS SpruanceDDG-111)與USS PrebleDDG-88),乃至於20198月之USS Wayne E. MeyerDDG-108),皆進入美濟礁12海里內,惟美軍並不具指中國,其說帖多強調自由航行為例行公事,立論基礎則偏向「無主地」之認定。
迨入後期,美軍進而凸顯美濟礁的低潮高地本質。201911月,針對USS Wayne E. Meyer DDG-108)及USS Gabrielle GiffordsLCS-10)分別在西沙、南沙海域自由航行,美軍乃進一步提出具明確指涉性之表示,稱西沙航行係在挑戰包括中、台、越對於西沙的「無害通過」設定,而南沙航行係在證明原屬於低潮高地之美濟礁並無主張領海的權利,美艦依國際法得在該區行使公海自由。
202198日,美軍第七艦隊特別針對解放軍南部戰區指控USS BenfoldDDG 65)聲明發文回應,除重申2019年有關美濟礁是低潮高地故美軍可在該區行使公海自由權利的主張,此次更具指中華人民共和國錯誤解讀美艦任務、扭曲(misrepresent)美軍海洋活動,中華人民共和國過度且於法不合的海洋聲索作為,不僅以鄰(南海沿岸東協國家)為壑,並與美國所標舉的自由開放印太願景形成對比。[4]

「自由開放湄公」成為「自由開放南海」解方

隨著美國致力南海自由開放願景日深,可能愈發覺察並困擾於寮、柬等東協非南海沿岸國,對於區域內外抗中量能集結的破壞力。為了拉攏寮、柬等中國在大陸東南亞上的友盟,俾其與海洋東南亞國家的南海利益趨於一致,美國自川普政府末期開始推動湄公河治理,致使美中印太對抗由「海洋東南亞」向「大陸東南亞」延伸。繼2021319日藉由湄公河——美國夥伴關係1.5軌政策對話提出自由開放湄公區域、714日於美國東協外長特別會議承諾建立自由開放的湄公河地區,美國復於84日在東亞高峰會外長會議上呼籲「建立一個自由開放的湄公次區域」。就在拜登政府以「自由開放南海」、「自由開放湄公」雙管齊下,藉以保障印太區域商業流動暢通無阻(unimpeded flow)的同時,「自由開放湄公」已成為「自由開放南海」解方。

[1] 〈南部戰區新聞發言人就美艦擅闖中國南沙島礁鄰近海域發表談話〉,《南部戰區微信公眾號》,202198日,https://reurl.cc/q1g4Qg
[2] “McCain pushes defense officials toward game of chicken in South China Sea”, Washington Post, September 17, 2015, https://reurl.cc/mvL4a7.
[3] “U.S.-China Strategic Competition in South and East China Seas: Background and Issues for Congress”, U,S. Congressional Research Service, September 8, 2021, https://reurl.cc/emE7qW, pp.120-121.
[4] “7th Fleet conducts Freedom of Navigation Operation,” Commander, U.S. 7th Fleet, Sept. 8, 2021, https://reurl.cc/vgq49y.