美國對台灣軍事援助法案——以色列的啟示


  • 發布日期:2021/11/19

美國對台灣軍事援助法案——以色列的啟示
國防戰略與資源所 吳自立副研究員
關鍵字:軍事援助、國防產業
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)

2021年台海安全議題已成為美國政軍界的熱門話題,共和黨參議員近期分別提出了《武裝台灣》與《台灣威懾》法案。參議員霍利(Josh Hawley)於113日提出《武裝台灣法》(Arm Taiwan Act of 2021),每年撥款30億美元資金用於加速台灣部署抵抗中國入侵所需的不對稱防衛能力。[1]接著114 日,吉姆·里施(Jim Risch)等六位參議員聯袂提出《台灣威懾法》(Taiwan Deterrence Act),每年撥 20 億美元加強台灣防禦中國侵略、威脅的能力。[2]這兩項法案有著相同的附帶條件,就是台灣需要相對付出與美國支出相匹配的國防投資,並承諾與美方軍事能力發展進行聯合長期規劃。法案中所提到的軍事援助美元資金是根據美國《武器出口管制法》(AECA)授權總統資助外國與國際組織採購國防相關物品與服務和培訓,由國務院律定援助計畫,國防部國防安全合作局(DSCA)透過「外國軍事融資(FMF)」來進行。[3]

美國以「軍事質量優勢(QEM)」政策建構以色列軍事援助體系

以色列是二戰以來美國對外援助累計最多的國家。迄今為止,美國已向以色列提供了超過1,250億美元的援助。[4]美國對以色列的援助多數是以軍事援助形式進行,目的在維持以色列相對於鄰國軍隊的「軍事質量優勢」(QME),其基本概念是以色列必須依靠更好的設備和訓練來彌補其土地面積和人口上相對比其潛在對手的不足。此一概念可以追溯到冷戰時期。美國戰爭規劃者在評估歐洲的軍力平衡時,經常向立法者強調,由於華沙公約國家比美國與駐歐盟軍擁有數量上優勢,美國必須在防禦系統上保持「質量優勢」 。
2008 年,美國國會通過立法(PL 110-429, the Naval Vessel Transfer Act of 2008),將 QME 定義為:
「有能力對抗和擊敗來自任何單一國家或可能的國家聯盟或非國家行為者的任何可信的傳統軍事威脅,同時透過使用包括武器、指揮、控制、通信、情報、監視和偵察方面,在數量與技術特性能力上,優於其他個別國家或可能的國家聯盟或非國家行為者聯盟的軍事手段,將損害和傷亡降到最低。」[5]  
面對不斷變化且複雜的安全威脅,美國透過援助與合作彌補以色列與潛在威脅能力上的差距,運用聯合演習提高共通操作性幫助以色列保持其「軍事質量優勢」(QME)。這類援助不僅讓以色列國防軍轉變成為世界上最有能力、最有效的軍隊之一。同時幫助以色列建立了國防產業,並成為當今全球最大的武器供應商之一。[6]就連美國也不例外,除了鐵穹( Iron Dome)之外,美國還購買了M1坦克的 Trophy 主動防護系統、F-35 戰鬥機飛行員頭盔及美墨邊境的電子圍欄等以色列國防工業產品。

尋求台灣版的QME援助是加快建構自主國防可能途徑之一

因為美國認為以色列必須依靠更好的設備和訓練來彌補其土地面積和人口上相對於潛在對手的不足。美國國會通過立法讓美國政府在有法律依據的前提下,執行協助以色列保持QME,使其有能力在維持最小的損失和傷亡的情況下對抗和擊敗來自任何軍事威脅的政策。相對而言,中共已是台灣明顯而即時存在的安全威脅,台灣近年已然在國防支出上展現強化防衛的決心,然台灣在土地與人口相較於中國也是有相當程度的差異,如能藉由美國本於以色列QME定義,提供台灣比中共更具優勢防衛能力的軍事援助立法,建構台灣版的QME,即便需在國防上提供與美國援助相對應的投入,這可以視為台灣為了提高國防自主能力而對國防產業發展的投資,以色列能充分運用與發揮QME在國防產業的效益,發展成為全球最大的武器供應商之一。台灣不必然一定要建構全球性的國防產業,但是台灣需要一個有利的國防產業發展環境來達成國防自主的目標,除了自我的努力,尋求台灣版的QME援助是加快建構自主國防可能途徑之一。

[1] Hawley, Josh. “Senator Hawley Continues to Stand with Taiwan, Introducing New Bill to Help Nation Arm Itself.” JOSH HAWLEY U.S. SENATOR FOR MISSOURI, November 2, 2021. https://bit.ly/3kH8dcv .
[2] UNITED STATES SENATE COMMITTEE ON FOREIGN RELATIONS, “RISCH, COLLEAGUES INTRODUCE BILL TO BOLSTER DETERRENCE IN TAIWAN STRAIT,” November 4, 2021, https://bit.ly/31US0tI.
[3] “FOREIGN MILITARY FINANCING (FMF),” DEFENSE SECURITY COOPERATION AGENCY, https://bit.ly/3qHNGIU.
[4] BUREAU OF POLITICAL-MILITARY AFFAIRS, “U.S. Security Cooperation with Israel.” U.S. Department of State, July 30, 2021. https://bit.ly/3wPYyVQ.
[5]U.S. Foreign Aid to Israel,EveryCRSReport.com., August 7, 2019, https://bit.ly/3FlGVQQ.
[6] 根據斯德哥爾摩國際和平研究所(SIPRI2016年到2020年統計,以色列是全球第8大武器出口國,佔全球交付量的 3%。參見Pieter D. Wezeman, Alexandra Kuimova and Siemon T. Wezeman , “Trends in International Arms Transfers, 2020,” SIPRI, March 2021. https://bit.ly/3FlyDbS.