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「以工代賑」是否可緩解中國失業問題?
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2023.02.15
作者
432548
中共政軍與作戰概念研究所 方琮嬿 助理研究員



關鍵字: 以工代賑、失業問題、中國經濟
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2023年2月1日,中國國家發展和改革委員會官網公開了新修訂的《國家以工代賑管理辦法》(簡稱管理辦法),將於2023年3月1日起施行。[1]「以工代賑」在中國已實施40多年,意指政府不直接提供金錢救濟,而是投資國家基礎設施建設,讓需要者參與建設項目並獲取勞動報酬,以其工作投入獲得政府的賑濟。《管理辦法》最早於2005年頒布實施,2014年修訂,而此次再度修訂,反映出中共欲藉由此政策來緩解目前的失業問題,但政策公布後卻在互聯網上引發激烈討論。[2] 以下將透過2023年修訂版《管理辦法》的內容來說明中國目前的經濟局勢,並試圖評估修訂版《管理辦法》的成效。

中國政府欲緩解農民工失業問題


比較2023(簡稱新版)與2014年(簡稱舊版)兩個版本的《管理辦法》會發現,新版的篇幅遠大於舊版——新版共有52條規定,比舊版多出19條。[3]新版的擴增反映出幾個特點。第一,新版除了包含舊版既有的貧困地區外,還將「欠發達地區」和「受自然災害影響較大地區」等納入,擴大了救濟地區的範圍。第二,舊版的第5條獨立出來成為新版第五和六章,針對「農業農村基礎建設」和「重點工程項目」列出了更詳細的項目內容,並且不只一次註明在不違反建設安全與品質下盡可能納入更多的項目實施以工代賑。第三,新版第45條明確鼓勵東部(也就是經濟發達地區)省份吸納中西部省份的外出務工人員參與建設工程,而引起外界爭議的第28條要求以工代賑「能用人工盡量不用機械,能組織當地群眾務工盡量不用專業施工隊伍」內容,違反科技進步的「奇葩」規定,在在凸顯了政府急欲擴大受益對象範圍的意圖。

從中國政府藉由新版《管理辦法》擴大以工代賑實施的地區、建設項目以及對象可看出,城市以外的失業問題嚴重,促使中國政府強化推動以工代賑的政策。換言之,以工代賑的主要對象之一為農民工。根據官方公布的數據, 2021年中國共有2億9,251萬的農民工,是中共總人口的21%,[4]而2022年12月份的外來農業戶籍人員的失業率從10月份的5.1%上升到6%,因此農民工的失業問題不容小覷。[5] 農民工的失業與城市的動態息息相關:中國政府的「清零」政策導致整個製造業生產與供應鏈大亂,進而影響了農民工的工作機會與收入。而中共近年來對房地產等民營行業實施的嚴格監管措施降低了這些行業的成長與預期,迫使很多企業結束營業或在營運上趨於保守,除了使得城市裡面的工作機會銳減外也造成整體民營經濟的不景氣。當城市裡面的就業機會減少,而農民工又沒有足夠的資源留在城市時,[6] 這些農民工只能返回農村。

中國官方發布的2022年GDP增長率為3%,遠低於原本預估的5.5%,表示近期的中國經濟確實被民營產業監管及疫情政策拖累。即便國際貨幣基金組織(IMF)的報告認為中國2023年GDP將增長至5.2%,但也提到人口壓力、房地產等因素可能影響經濟復甦,因而對中國中長期的經濟成長持保留態度。[7] 在未來經濟狀況可能不佳的前提下,中國政府恐將持續面臨高失業率的問題,因此從中共的角度,強化以工代賑來改善農民工失業問題有其重要性。

地方財政困難導致角色調整


舊版《管理辦法》中,地方政府除了負責執行以工代賑計畫外,也要承擔部分資金的籌措。第24條明確指出,「地方各級發展改革部門應當積極籌措以工代賑配套資金,並與國家以工代賑資金統籌管理」。但新版中第4條列出「中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實」各級政府的權責,第8條則將以工代賑計畫定義為「國家專項資金組織實施的專門計畫,包括以工代賑中央預算內投資計畫、中央財政銜接推進鄉村振興補助資金以工代賑任務計畫……」。2022年以來中國經濟衰退,因疫情衝擊而造成地方稅收減少,加上防疫措施以及紓困方案產生大量支出,因此各地方政府均有財政吃緊的狀況。而中央政府所推出的財政與貨幣政策等相關因應措施又將給地方帶來更多財政壓力。[8] 以此推估,地方政府無法像以往般有餘力去承擔以工代賑資金的籌措,故在新版中將中央與地方的角色重新規劃,由中央提供資金。由此也可見,地方的財政問題嚴重,在未來一段時間將難以被改善。

「以工代賑」是否可緩解中國失業問題?


當今中國經濟景氣低迷,透過以工代賑而非直接救濟的方式來因應是中共為了要解決失業問題的因應政策之一。但以工代賑的成效可能會被地方的執行不力影響。此政策的「中央統籌、省負總責、市縣鄉抓落實」代表地方有執行的權責,這樣的安排可能會引起委託代理理論(principal-agent theory)提到的代理問題(agency problem),意即代理人因資訊不對等或與委託人目標不一致等因素而產生了偏離甚至違背委託人旨意的行為。已有觀察家認為,新版的《管理辦法》規定項目不可招標,也不強調工程品質,這樣的規定將會給負責執行的地方官員很大的空間貪汙,導致政策無法被確實執行。[9]

新版的《管理辦法》內容雖然較初版多元且詳實,但中國的失業問題(特別是青年失業問題)有一大部分屬於結構性問題,加上中長期的經濟前景未明,因此筆者認為,目前的政策或許能暫時緩解失業狀況,但是否能夠有意義的降低中國的高失業率則有待觀察。

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