台海情勢

中國海警程序規定對南海之影響
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中國發布海警程序規定對南海之影響

關鍵字: 海警法、海上安全、南海
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2024年6月15日,中國《海警機構行政執法程序規定》正式生效;該《程序規定》乃為2021年《海警法》與《海上交通安全法》通過與修法後之行政措施規範,內容包含檢查、調查、取證、強制等行政與調查程序,大體上的程序與各國海上警察執法程序並無太大差異,但仍舊造成鄰國與美國的警訊,呼籲中國克制作為。其引發憂慮之點為何?又可能造成何種危機?本文嘗試評析。

程序規定之範圍界定


《程序規定》基本在第一與第二條中規範,所謂的「執法範圍」乃遵照《海警法》中規範之「管轄海域」,「執法機構」則是「海警」,其直屬中央軍委管轄,下轄東、南、北指揮部,除北海為5個支隊及1航空隊外,東、南皆為6支隊與1航空隊。

前述之「管轄海域」,並非國際法承認或習慣之用語,從其最高法院16年的統一見解可看出,[1]中國認定之「管轄海域」除國際法上之內水、領海、鄰接區、專經區及大陸架外,還包含非國際法之「中華人民共和國管轄的其他海域」。此可知除國際條約外,藉語意不清、定義不明的做法,中國嘗試將東海、台海、南海三海皆視為其管轄範圍,並且依此作為法律依據。而《海警法》、《海上交通安全法》與《程序規定》皆遵循此概念,將法律適用範圍涵蓋與他國具爭端之爭議水域,此點亦是菲律賓、鄰國及相關行為國最為詬病之處。[2]

程序規定授權執行範圍


《程序規定》第29條規範,海警可視需要事前通知或不通知即進行「現場監督檢查」;第33條則規範,海警可於海上生產作業活動範圍,及於「管轄海域」範圍內對航行、停泊、作業的船隻及海上平台進行「登臨檢查」。對拒不配合之本國行為者,海警可實行攔截、緊追,對他國行為者則可依國際法、條約相關之規定進行登臨、檢查、攔截、緊追。此點之範圍雖未超過一般海上警察執勤與調查的範疇,但搭配《海警法》可於「管轄海域」內畫設「臨時警戒區」並在必要時動用武力,實際上就是無視國際法以及16年的南海仲裁結果,將前述三海視為其「管轄海域」,並在必要時對他國民船與公船,必要時採取強勢執法或民兵騷擾乃至於警戒、動武,對於他國海軍則視必要時以民兵襲擾而海警輔佐。

此外,該規定授予海警在「管轄海域」內將行為人帶回上岸與審問的權力,甚至得以在不受配合前提下強制措施為之;又,第135條後針對聽證的措施進行規範,若海警依相關程序對我漁民進行逮捕,並依據165條進行最多20日的行政拘留。

新規施行後之實際案例研析

在《程序規定》正式上路後4天,中國即在南海對菲國公船進行強制作為。由相關釋出的現場畫面,可以看出中國派出海警5201附屬之查緝小艇,21555附屬之查緝小艇等,共至少8艘小艇,以擦撞、包夾的方式阻擋菲律賓前往馬德雷山號(BRP Sierra Madre)運補之3艘補給小艇前進。中方身著正式值勤服裝的中國海警,手持刀具、帶有鉤子的棍棒以及斧頭等,一方面破壞菲國艦艇的充氣船身,二方面切斷菲國固定船身的繩索,三方面「沒收」菲國船艦上相關補給物品與武器。[3]

圖1:現場菲律賓軍方錄影畫面截圖,可看出中國海警正拿斧頭威脅菲國人員,菲國人員手中則未有物品。

資料來源:“China Coast Guard’s ‘Brutal Attacks’ vs. Filipino Troops in Ayungin,” Rapple, YouTube, June 20, 2024, www.youtube.com/watch?v=W-yJiJQpYrc.

從上述現場畫面可知,中國在南海針對阻止菲國船隻補給的行為,無論是手持的器械、破壞硬艇船身,乃至以雷射照射、警報巨響干擾菲國影片拍攝者等,基本皆非上述《程序規定》明定之內容,中方除可以在「管轄海域」內對他國船隻強制「登臨檢查」為聲索外,在《程序規定》通過之前後其行為仍可藉此看出些微差異。

在《程序規定》通過前,上述中方5201與21555附屬之小艇,早以類似行徑襲擾菲國補給行動,中國海警以造浪、包圍、衝撞,乃至於水砲等方式,阻止菲國海巡、海軍向馬德雷山號進行補給,[4]過往案例也都顯示無論21555或21551,乃至3305等船艦大多以水砲、衝撞等方式攻擊菲國船艦,也實質造成菲國船艦受損及人員受傷的結果。但針對小艇人員直接採取強制行徑以及以刀具、斧頭等威嚇菲國人員,則是在《程序規定》公告後首見。

圖2:菲國公布之照片,顯示菲國船隻相關設備皆遭中方搗毀。

資料來源:“China Coast Guard’s ‘Brutal Attacks’ vs. Filipino Troops in Ayungin,” Rapple, YouTube, June 20, 2024, www.youtube.com/watch?v=W-yJiJQpYrc.

對我因應作為之建議

從菲國案例可知,在前述《程序規定》公告後,中方海警斷然無視海洋法公約與《海上避碰規則》等國際法規與秩序,不僅將周邊海域皆視為其「管轄海域」,更以武力強制作為攻擊菲國公船。若在兩岸關係異常之際,中方就以民兵、海警等船隻襲擾金門、馬祖禁限制水域,倘中方未來藉口我國施政作為不如其意,中方亦可能效法菲國南海之作為加強施壓我方之民船與公船。

尤以中方民船於水域內違法遭我方取締之際,海警是否藉此生事,並以類似手法針對我公船祭出強制措施,例如強制登臨;或以我漁民不配合調查為由,運用強制管束、居留以配合調查等押解我漁民赴中,並進行20日之行政拘留等,皆是可能對我方採取的行徑。

我方海巡應針對中方海警可能採行之刀斧器械攻擊等手段,以及多船夾擊衝撞等方式,進行沙盤推演與評估,在不動用槍砲等武器之前提下,一方面確保我海巡人員執法之順遂與安全,另方面能與中海警進行抗衡,避免出現其在我禁限制水域內強制逮捕並帶回我漁民之可能性。此外,若我漁民被中國以任何藉口押解帶回,法務、國安及相關單位亦應推演相關配套措施,例如與中方進行人質交換之準備。如23年3月曾發生的金門籍漁船大龍號遭帶回檢查即為一例。

從現勢分析菲國所遭遇的衝突,其強度、頻率皆超出我在金馬等水域之遭遇,我方應與菲國海巡單位保持密切溝通合作,強化雙方在相關經驗與做法分享、傳承與互相學習的管道順暢,在維護國際法與區域秩序前提下,遏止中國非法的作為。
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