台海情勢

日本新版《國家安全保障戰略》的兩岸關注
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2023.01.05
作者
王尊彥
國家安全研究所 王尊彥 副研究員



關鍵字: 日本、台海、國家安全保障戰略
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2022年12月16日,日本政府內閣會議通過並公布,關於日本防衛規劃的三份重要文件新版內容,包含《國家安全保障戰略》(以下視上下文簡稱《安保戰略》)、《國家防衛戰略》(前身為《防衛計畫大綱》)和《防衛力整備計畫》(前身為《中期防衛力整備計畫》)。[1]

《國家安全保障戰略》是日本國家安全戰略的最上位文件,而《國家防衛戰略》是按照《國家安全保障戰略》所指引的政策方向,來確定日本防衛的基本方針。這兩份文件內容,原則上每十年修改一次。《防衛力整備計畫》則是進一步根據《國家防衛戰略》所規劃的建軍目標來整建日本的防衛力量,同時規定往後五年的防衛預算總額上限,以及往後五年日本想要整備的主要武器數量,原則上每五年修訂一次內容。

《國家安全保障戰略》首度公布於2013年12月17日,並與另外兩份文件《防衛計畫大綱》、《中期防衛力整備計畫》同日公布。其後在2018年日本政府一度修訂《防衛計畫大綱》與《中期防衛力整備計畫》,而未修訂《國家安全保障戰略》。

此次日本政府既決定修訂《國家安全保障戰略》內容,《防衛計畫大綱》、《中期防衛力整備計畫》遂亦須隨之調整,並依循2013年之例,採取同日公布的做法。但不同於2013年的是,公布時間提前了一年,因為若按照三份文件的效期,下次修訂時間理應是2023年底,而非去(2022)年。其背後主因即是,日本政府認為日本所處之安全環境急速惡化,日本面對的安全挑戰日益嚴峻,所以應加速且大幅強化軍事力量,否則無法妥善保衛日本國民。

新版《安保戰略》將中國定位為「前所未有的最大戰略挑戰」


《國家安全保障戰略》既然在日本防衛政策文件中的位階最高,也因此最受各界矚目。對台灣而言,最值得關注的是其對中國的定位。在新版內容當中,中國被稱為「前所未有的最大戰略挑戰」(これまでにない最大の戦略的な挑戦)。日本執政的自民黨原欲以「威脅」一詞描述中國,但在立場相對友中的另一執政黨公明黨的反對之下,改採「挑戰」來定位中國。儘管自民黨已展現讓步,但「挑戰」一詞仍引起北京當局反彈。[2]中國外交部發言人汪文斌在同一天的記者會上即批判日本政府,「罔顧事實,背離日方對雙邊關係的承諾及中日之間的共識,對中國國防建設和正常軍事活動等無端抹黑」。[3]

日本並非毫無理由地作出此等定義。事實上,《安保戰略》在作出定義之前已經先有說明。首先,在說明印太安全環境中的「中國安保動向」時,批評中國「持續大幅增加軍事費用」,而且在擴增核武和飛彈部隊力量的方面亦不透明。接著指控中國侵犯日本在釣魚台周邊的領海及領空,也在東海與南海的海空域,試圖依靠武力改變現狀,並且在日本海與太平洋等區域擴展軍事活動,衝擊日本的國家安全(頁8)。《安保戰略》更指出,中國強化與俄國的戰略合作,意圖挑戰國際秩序。(頁9)

此外,中國為尋求經濟安全,利用其他國家對中國的依賴,並對其施加經濟脅迫。《安保戰略》最後指出,「現在中國的對外姿態與軍事動向,乃是日本與國際社會高度憂慮之情事;在確保我國(日本)與國際社會的和平安全、強化基於法治的國際秩序方面,中國乃是前所未有的最大戰略挑戰。我國(日本)應當以綜合國力,並和盟國以及志同道合的國家合作加以因應。」(頁9)

儘管《安保戰略》未用「威脅」一詞,但是將中國列為「印太區域安全環境」的首要論述國家,中國顯然就是日本整體評估後所認定的最大安全威脅。

新版《安保戰略》首提台日關係並持續關注台海


與舊版《安保戰略》相同,新版亦納入有關台灣的論述。然而,相對於舊版《安保戰略》涉台內容僅一處共三行(按:舊版《安保戰略》涉台部分暫譯如下:「夾著台灣海峽的兩岸關係,近年正以經濟領域為中心深化連結,但另一方面,兩岸軍事平衡正出現變化。兩岸關係當中,同時存在著安定化的動向,以及潛在的不安定性」),[4] 新版《安保戰略》有關台灣的論述共有兩處,而兩處均各以一完整段落呈現:

「中國一方面對台灣堅持和平統一方針,卻未排除動武之可能。而且,包含朝向我國(日本)近海發射彈道飛彈在內,中國在台灣周邊海空域的軍事活動活躍。關於台海的和平與穩定,不僅包含我國(日本)在內的印太地區,整個國際社會的憂慮均快速升高。」(《安保戰略》,頁9)

「有關與台灣之關係,我國(日本)至今依據1972年日中聯合聲明,維持著非政府間的關係,對台基本立場不變。台灣對我國(日本)而言,是共享民主主義等基本價值,擁有緊密經濟關係與人員往來的極重要夥伴,也是重要的友人。此外,台海的和平與穩定,乃是國際社會的安全與繁榮所不可或缺之要素,我國(日本)基於期待兩岸問題和平解決之立場,將繼續採取各種作為。」(《安保戰略》,頁14)

《安保戰略》增加有關台灣的論述,反映日本大幅提升對台灣的重視,尤其兩個段落均提到近年國際上常見的表述「台海的和平與穩定」。此外,第一個段落指出中國在軍事上對我國壓迫,甚至連日本也在其施壓範圍內,製造國際緊張。第二個段落則納入去(2022)年5月美日峰會聯合聲明中的提法,稱「台海的和平與穩定」是國際社會之「不可或缺要素」(indispensable element)。[5] 反言之,倘若台海動盪,國際社會安全繁榮便無法確保。這是相當強調性的說法,反映日本關注台灣安全的強度。

至於其新納入的對台立場,僅是重申日中兩國既有的外交框架之有效性,其目的應是為使北京當局放心,表示儘管日台間官民互動不斷熱絡,然日本無意圖和台灣建立正式外交關係。

儘管日本新版《安保戰略》有關中國部分,負面的內容明顯居多,然這是基於實際情勢所作出的論述與判斷。僅以去年8月中國對我軍演為例,解放軍發射多達5枚彈道飛彈落入日本主張的專屬經濟海域,直接威脅日本國安,也影響該海域日本漁民的生計,引發日本官民各界強烈反彈,也印證「台灣有事即是日本有事」。從此角度來看,新版《安保戰略》加大對台灣的關注,同時對中國進行嚴肅的戰略定位,實有所本。

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