國際情勢

德國首份《國家安全戰略》文件初探
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2023.06.29
作者
許智翔
中共政軍與作戰概念研究所 許智翔 助理研究員

關鍵字:德國、歐洲軍事、國防戰略
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2023年6月14日,德國推出了各界等待已久的《國家安全戰略》(Nationale Sicherheitsstrategie),[1]更是德國首度推出此種文件。這份戰略的推出,可追溯回當前執政的「紅綠燈聯盟」(Ampelkoalition),在2021年底簽署的執政協議。在經過長時間的激烈協調後,德國政府終於在近期正式完成這份文件。

作為德國的第一份此類文件,《國家安全戰略》延續目前「紅綠燈聯盟」上台以來的基調,強調了中俄在德國戰略上的帶來的風險。整體而言,這份戰略在內容上涵蓋了全方位的國家安全威脅,同時也嘗試整合德國政府的所有內外部資源加以應對,然在細節上則較為模糊,也反映了政策辯論與形成過程中的爭論與妥協。值得注意的是,由於這份《國家安全戰略》報告的定位是一份原則性的背景文件,預期在未來,德國政府各部會將進一步針對各種不同需求與相應的規劃,提出個別的戰略文件,闡明細部議題的立場與作為。

系統性的整體國家安全戰略規劃文件


整體而言,德國的第一份《國家安全戰略》文件,聚焦於三方面:防禦、韌性、永續,德國政府嘗試以這三方面的重心,涵蓋目前所面對的多樣化安全威脅。

德國政府認為,在可預見的未來,歐洲與大西洋區域最大的安全威脅首先來自於多極化國際秩序下,部分國家嘗試以「體制性競爭」(Systemische Rivalität)重塑國際秩序,這包含對烏克蘭發動侵略戰爭的俄羅斯,及同時身為「合作夥伴」(Partner)、「競爭者」(Wettbewerber),與「體制性對手」(Systemische Rivale)的中國。

其次,歐洲周圍的安全威脅為來自於各種全方位的危機,包含了戰爭(如烏俄戰爭)、脆弱國家成為恐怖主義發源及撤退時的地點,內部衝突擴散至他國等。同時,德國社會與經濟也面對多重威脅,如恐怖主義、極端主義、組織犯罪以及非法資金流動的增加,此外還有:網路攻擊大幅增加;關鍵基礎設施成為攻擊目標;能源與原料供應風險;國際經貿與金融的風險,如單方面過度依賴;氣候變遷;貧窮、飢餓、疾病以及自然環境的破壞等。

正因威脅的多樣與全面性,儘管目前歐洲正值二戰以來首次爆發大規模戰爭的時期,德國並不僅置重心於軍事及國防安全,而是尋求從國際合作,以及國內各部門的整體方法來加以應對。就國際層面而言,德國尋求跨大西洋夥伴關係、北約及歐盟的深化合作;而在國內的層面,則在德軍之外,還需要外交、警察、消防、國際發展合作、網路安全,甚至供應鏈安全的層面緊密結合,才能完成這份戰略文件中,確保德國公民安全的核心任務。

是故,德國在這份《國家安全戰略》文件中,承諾將在多年內持續將國防預算維持在GDP 2%的標準上,並投資關鍵基礎設施的保護、網路、外交、有運作能力的外交(Handlungsfähige Diplomatie)、民防、夥伴國的穩定、及支持人道援助及國際發展合作投資。同時德國將以聯邦政府、各邦政府、地方政府、企業以及公民共同承擔責任的方式強化民防(Zivilverteidigung und Bevölkerungsschutz)。

另外,德國也認為在經濟上必須減少依賴、強化供應鏈的安全,增加經濟開放與創新的能力,並保護技術避免非法的盜竊等,德國甚至強調將強化太空能力,並進一步協助建立太空國際秩序,而過去數年的COVID-19疫情大流行,也使得德國在這份《國家安全戰略》中,同樣強調該領域的國際安全。

德國《國家安全戰略》文件中的模糊性與妥協


在這份充滿雄心的76頁的戰略文件中,德國政府嘗試概括了所有可能的威脅來源、種類、樣態,並嘗試整合國際、國內,軍事、民事,聯邦與地方政府等各種能力與資源,進行「整合性」的全面應對。然而與文件中繁雜的目標與全面性的應對途徑相對的,是更具體細節的付之闕如,德國政府方面的解釋,是認為此文件為一「基礎文件」,諸多細節將由政府各部門的額外「子戰略」加以補足。[2]

在這種情況下,實行的具體方式以及資源等,在文件中並未詳述,也因此是否能實際達成,實際上仍有懸念,如持續投注國防預算達GDP 2%的承諾,在過往就曾是德國內部的長期爭論焦點。2022年2月27日德國總理蕭茲(Olaf Scholz)的「時代轉捩點」(Zeitenwende)演說中,對國防投資的承諾即是一例;演說中,蕭茲承諾將提供一次性的1,000億歐元特別基金(Sondervermögen),同時每年都將投資超過GDP的2%在國防上,[3] 然而後續的發展仍顯示,儘管投注了龐大的特別基金,德國仍無法在未來幾年達標。[4]在《國家安全戰略》的記者會上,德國財政部長林德納(Christian Lindner)強調了規劃將最快會在2024年就達成2%的目標,並且會致力於達成「多年平均」2%的目標,亦即在某些年超過、某些年則低於2%,但平均下來都將達到此目標。[5] 在這種情況下,針對德國如何進行《國家安全戰略》中闡述的目標,其實行手段以及相關的資源運用能力,實際上仍後續觀察相關子戰略的訂定,及資源的運用狀況。

另外值得注意的,則是德國《國家安全戰略》中,對中俄等「體制性對手」的描述。在記者會上,外長貝爾博克(Annalena Baerbock)提到「安全意味著與朋友線上聊天時、不會被中國監視,或瀏覽社群網路時、不會被俄羅斯的機器人操縱」,但蕭茲也提到對中國要做的並非「脫鉤」(decoupling),而是「去風險」(derisking),[6] 可以明顯地看出德國在這份戰略報告中,對中國威脅的認知,以及嘗試採取的較務實作法。

然而,將中國同時定位為「合作夥伴」、「競爭者」與「體制性對手」,儘管忠實反應了德中關係的複雜度、中國在國際體系中的複雜角色,以及對中國挑戰世界秩序的憂慮。但在實務上,過分複雜的定位意味著在不同的領域上,必須採取不同的應對方式與策略,在實際運作時,就很可能會出現相互掣肘的困難。先前中國中遠集團(COSCO)入股漢堡港托勒奧特(Tollerort)貨櫃碼頭的爭議即為一例,儘管招致內閣各部會與民意的極強烈反對,蕭茲仍成功推動此案,顯見相關對中政策的進一步實施,實際上在德國內部仍有諸多困難與角力。尤其「紅綠燈」執政聯盟在「安全」與「中國」等問題上的不同看法,能明顯在爭議中看到。

事實上,執政聯盟中三黨意見的歧異,也對這份《國家安全戰略》造成了影響。最初,《國家安全戰略》原本預定在執政的第一年就應該推出,然而戰略的推出不得不改為2023年2月的慕尼黑安全會議(Münchner Sicherheitskonferenz),而後又延後到2023年的6月中旬才正式出爐。其中,包含武器出口、國際發展合作,以及對中國的政策方面,是主要的爭論所在。此外尚有與德國各邦之間的整合,以及是否設置「國家安全會議」(Nationaler Sicherheitsrat)等議題,都成為懸而未決的議題。[7]就中國問題而言,社民黨(Sozialdemokratische Partei Deutschlands)的保守派不願對中國採取強硬立場,相對的、綠黨(Bündnis 90/Die Grünen)及自民黨(Freie Demokratische Partei)則對中國採取強硬立場,並警告對中過度依賴將可能重蹈對俄政策的錯誤。[8]最後,德國並未設置「國家安全會議」,而中國的相關問題,《國家安全戰略》並未採取太過強硬的立場,可以說在這份戰略文件上,最終採取了一個較妥協的呈現方式。

小結


就整體內容而言,德國歷史上推出的第一份《國家安全戰略》,整合了所有德國長期以來高度關注的各種可能安全風險,嘗試進行通盤的檢討與應對的規劃。換言之,這些政策與立場的形成,是近年來國際體系結構的變化,與德國面對的安全威脅脈絡改變下,逐漸出現的、並無徹底改弦更張的新主張出現。而作為「基礎文件」的立場,也使得這份戰略文件並未包含太多實質或定義上的細節,如談論中國的安全挑戰時,就未提及台灣以及台海的局勢,相較於這份戰略文件制定過程中的爭論與角力,不免有些雷聲大雨點小。同時在諸多承諾上,是否能確實兌現與實行,仍有待觀察。

然而,正由於這份德國《國家安全戰略》的定位是一份基礎文件,未來各部會將根據不同的領域威脅及需求,訂定不同的子戰略以強化細節與操作面,因此未來的實施狀況、尤其這些子戰略的訂定,應是未來的重要觀察重點。可預期的是,在未來進一步規劃不同的子戰略,以及藉由戰略文件的指導、實施相對應政策時,懸而未決的爭論議題及妥協的項目,如對中戰略問題上,仍會成為德國內部的重要爭論焦點。

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