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由日本「J-Alert」系統運用檢視我國警報機制
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由日本「J-Alert」系統運用檢視我國警報機制
國家安全研究所 王彥麟助理研究員
關鍵字: 日本、臺灣、中國
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


1月9日,國防部發出國家警報示警中國發射衛星飛越台灣南部。此舉事後引發若干爭議,概可歸納為:一、國家警報將「運載火箭」英文錯譯為「導彈」;二、中國早已提前公告將發射衛星,我方是否有必要高調應對;[1]三、國防部對發布與否之標準,與過去案例並不一致。[2]事後,國防部已就英文錯譯致歉,惟各界對第二、三點仍存疑慮。針對上述爭議,由於鄰國日本已建置國家即時警報系統(J-Alert)多年,其實際經驗足供我國借鑑。本文回顧日本近年運用國家警報系統情形,並歸納警報機制之困難點及我國未來精進之處。

日本J-Alert運用機制及困難點


日本的國家即時警報系統係基於《國民保護法》等法律建置,旨在面對彈道導彈攻擊、恐怖攻擊、天然災害之際發布國家警報,盡可能為國民爭取更多避難時間。[3]該系統建置之初存在諸多缺失,無法即時向全國各地發布警報。歷經多次改革後,硬體設施已獲大幅改善,惟日本政府目前在運用上仍遭遇困難。2012年4月,北韓朝太平洋發射導彈,日本政府原欲將自衛隊情資與美軍雷情進行雙重比對後再行發表,惟北韓試射導彈失敗,使自衛隊未能掌握後續動向,其後由美方獲得情資後再行發表,已歷時40分鐘。[4]經本次事件後,日本政府修正內部程序,即便無法同時以美日兩國情資進行比對,若能由美國方面先行獲得情資,即可不待「雙重比對」程序,逕由行政機關通報網路「Em-Net」進行警示。

另一方面,即便發射方已就「發射衛星」等事由進行預告,若發射方真實意圖不明,防禦方亦難以應對。例如,北韓曾於2023年11月21日向日本政府預告「將在11月22日0時至12月1日0時之間發射偵察衛星」,惟北韓實際發射之時間點為11月21日22時43分,與預告時程並不相同。[5]由北韓一貫不透明的決策機制觀之,所謂「預告」並無太大意義,反而必須思考「預告」是否隱藏實際意圖,企圖誤導對手。

此外,對於政治及決策機制不透明之發射方,欲釐清其發射物體類型本來就存在諸多困難。例如,北韓於2017年11月29日發射彈道導彈,日本政府經評估後,決定不循國家即時警報系統發布警訊。然而日本政府起初表示「不排除為多彈頭導彈」,其後修正為「擁有複數推進裝置之多段式導彈」。[6]由此觀之,即便是能與美、韓共享預警情資的日本政府,很難以即時、正確掌握發射物體具體類型。

綜上所述,日本雖已建置國家即時警報系統,惟囿於偵察能力等技術限制,對於決策機制不透明之專制國家,防衛方僅能被動因應,屢屢被迫在爭取時效與情資正確性中進行果斷的抉擇。

我國國家警報系統未來精進


針對1月9日發布之國家警報,各界多將關注焦點集中於中國已提前預告,故政府毋須小題大作,乃至於公布標準不明等。然而由前述日本經驗觀之,北韓雖在發射衛星前「先行預告」,但最終未依預告時程發射,間接反映所謂的「事前預告」難以作為判斷發射方意圖之絕對依據。中國本次發射之衛星,其飛行軌道確實偏離美國聯邦航空管理局預告之衛星發射路徑。[7]

此外,由日本經驗觀之,即便北韓已先行「預告」發射衛星,日本政府為預防潛在威脅,仍堅持先期部署神盾艦及愛國者三型導彈,俾在發生危機時實施迎擊。 考量到判斷不明飛行物體類型之難度,以及其可能對我國之潛在威脅,國防部發布警報自屬合理判斷,毋須苛責。另一方面,借鑒日本經驗,我國運用國家警報系統仍有值得精進之處。

首先,判斷飛行物體之具體類型、飛行路徑及落點難度極高,先期發布警報雖能爭取避難時效,惟預測精度較低;若延長觀測時間或多方比對情資,又恐延誤時效並引發民眾恐慌。對此,建議可參考日本政府近期做法,依分析結果逐次發布警報,並在危機解除時再度通知。 尤其應向國人強調第二次以後發布之警報並非「前次警報之訂正」,而是「經持續監偵、分析所獲最新結果」,以安定民心。

其次,有關本次發布之國家警報內容「……請民眾注意安全。若發現不明物體,通報警消人員處理」,部分論者認為應引導民眾正確應處作為,而非僅告知「請注意安全」。對此,日本經驗亦足供我借鑑。例如該國應對導彈之警報原為「請至堅固的建築或地下避難」,其後考量日本國內存在大量非屬鋼骨結構建物,為避免民眾離開自宅遭遇危險,故2017年後改為「請在建物內或地下避難」。[10]換言之,該國警報不僅敘明應處方式,更會檢討實況,並精進未來的預警內容。日本這些改革與精進,值得台灣參考。
[1] 〈過去7次中共衛星發射蔡政府均未示警 國民黨提出3點質疑〉,《聯合新聞網》,2024年1月9日,https://udn.com/news/story/10930/7697127。  [2] 〈中國衛星發布爭議 侯友宜:國家機器介選發假訊息〉,《中央社》,2024年1月10日,https://www.cna.com.tw/news/aipl/202401100105.aspx。  [3] 〈武力攻撃事態等における国民の保護のための措置に関する法律〉,《眾議院》,2004年6月18日,https://www.shugiin.go.jp/internet/itdb_housei.nsf/html/housei/15920040618112.htm。  [4] 〈政府、ミサイル情報の伝達改善 米軍探知なら速報〉,《日本経済新聞》,2012年12月6日,https://www.nikkei.com/article/DGXNASFS05038_V01C12A2PP8000/。  [5] 〈北朝鮮、「軍事偵察衛星」の打ち上げに成功と発表 沖縄上空通過で一時避難呼びかけ〉,《BBC》,2023年11月22日,https://www.bbc.com/japanese/67493387。  [6] 〈Jアラート発動見送り、未明の発射 首相、2時間半で官邸入り〉,《日本経済新聞》,2017年11月29日,https://www.nikkei.com/article/DGXMZO24040860Z21C17A1PP8000/。  [7] 〈國防部發布新聞稿,針對「中共今(9)日下午發射長征系列運載火箭,相關告警訊息發布狀況」乙情說明(113年1月9日) 〉,《中華民國國防部》,2023年1月9日,https://reurl.cc/WRq0E5。  [8] 〈北朝鮮「人工衛星」発射予告 22日から、首相中止要求〉,《日本経済新聞》,2023年11月21日,https://www.nikkei.com/article/DGXZQOGN20CU40Q3A121C2000000/。  [9] 〈Jアラートなぜ訂正? ミサイル発射の情報、迅速性優先〉,《日本経済新聞》,2023年4月13日,https://reurl.cc/nrZmon。〈Jアラート発出も「訂正」なぜ?…“分析続けた結果で適切” 〉,《日テレNEWS》,2023年4月13日,https://reurl.cc/YVdYO4。〈Jアラートで避難解除を周知 北朝鮮「衛星」に備え改修〉,《日本経済新聞》,2023年4月25日,https://reurl.cc/373KaV。  [10] 〈政府、Jアラートの運用変更 呼びかけの表現を工夫〉,《日本経済新聞》,2017年9月14日,https://www.nikkei.com/article/DGXLASFS14H3K_U7A910C1PP8000/。
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