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俄烏戰爭催化南亞軍售博弈
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俄烏戰爭催化南亞軍售博弈
國家安全研究所 劉蕭翔副研究員
關鍵字: 俄烏戰爭、國防自主
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2024年1月28日,《路透社》(Reuters)報導印度政府消息人士聲稱,因俄烏戰爭(Russo-Ukrainian War)影響俄羅斯供應彈藥與備件的能力,故印度正試圖與其最大軍備供應者──俄羅斯保持距離。俄印雙方對此則不予置評。未幾,美國國務院旋於2月1日批准對印度出售31 架MQ-9B無人機與相關的飛彈及設備等總價39億美元的交易。[1]俄羅斯這十年來一直是印度的最大軍備供應國,卻也不斷遭到西方國家的挑戰。上述消息除代表美國再下一城外,也反映俄羅斯與西方國家在印度軍售市場影響力的此消彼長,而情勢的轉變則顯然與俄烏戰爭有關。

俄烏戰爭不利俄印軍售,且為他國開啟機會之窗


印度從1993年至2022年一直是世界最大軍備進口國,這塊軍售大餅自然引人覬覦。惟此前蘇聯與印度的長年合作使得俄系軍備在印度的地位根深蒂固,也讓俄羅斯對印軍售有他人所無的先天優勢。印度尼赫魯大學國際研究學院前院長切諾伊(Anuradha Chenoy)即指出,印度60%的軍備進口來自俄羅斯,而這些供應已與印度的防衛系統整合,並促成本土化與向第三國的軍備出口。印度還從中獲益於技術轉移,以及他處無法獲得的飛彈與核潛艦。[2]易言之,印度對俄羅斯的高度軍事依賴是俄羅斯站穩印度軍售市場的利基。惟俄烏戰爭的爆發卻帶來意外的變化。

2022年4月16日,印度先是向俄羅斯取消48架俄製Mi-17 V5直升機軍購案,繼之於5月8日取消85架Su-30MKI戰機升級案,5月17日又取消Ka-31預警直升機軍購談判,7月時則又放棄購買200架俄羅斯Ka-226T直升機的談判。同年8月15日,俄羅斯「紅寶石海洋機械中央設計局」(Rubin Central Design Bureau for Marine Engineering)以提案不切實際為由,退出為印度海軍建造六艘潛艦的提案;8月17日,俄羅斯聯合造船公司(United Shipbuilding Corporation)又宣布,為印度海軍建造的兩艘巡防艦將延遲6個月交付,而此前已因新冠肺炎(COVID-19)疫情而延遲9個月。

除了Mi-17 V5直升機案係印度聲稱在戰前決定,與為了推動「印度製造」(Make in India)政策而取消外,其餘則多以戰時俄方交付能力與後勤補保問題,或因西方對俄經濟制裁導致的支付問題為由作罷。惟Mi-17 V5直升機案亦不排除印度是為了應付美國施壓,而取消對戰力較無影響的運輸直升機訂單,以換取在俄美間的平衡。隨著俄軍戰況不如預期與戰事可能延長的情況下,印度後續取消訂單與談判並不意外,但也可能是對俄系武器在戰場表現不佳而喪失信心所致。

俄羅斯撤回潛艦提案或有成本的考量,但巡防艦延遲交付顯然是國防工業產能受經濟制裁的影響。支付問題則又讓俄印軍售雪上加霜。據悉由於缺乏不違反美國制裁的支付機制,截至2023年5月印度對俄軍購擱置的帳款已超過20億美元。[3]在俄烏戰爭進入消耗戰下,俄國後續軍備的生產自然以填補戰損為優先。故俄烏戰爭對俄印軍售的影響可謂甚鉅。

俄烏戰爭不利俄印軍售之際,也為他國開啟機會之窗。2022年4月,英國即藉響應國際對俄制裁,降低印度對俄國軍備依賴為由,制定對印軍售「開放性一般出口許可證」(Open General Export License)機制,以簡化程序並縮短交付時間。時任英國首相的強生(Boris Johnson)即表示,英印兩國將建立嶄新與擴大的國防安全夥伴關係。[4]

2023年6月,美國與印度除確定未來五年國防產業合作路線圖外,還承諾將簡化關鍵技術的出口管制制度。其旨在建立強韌供應鏈,並尋找共同開發新技術與合作生產的機會,以及促進兩國國防新創生態系統(defense start-up ecosystem)的合作。雙方也同意分享多邊出口管制制度,並提高雙方對產業出口管制的理解。[5] 6月22日,在印度總理莫迪(Narendra Modi)對美國事訪問期間,奇異航太公司(GE Aerospace)宣布將與印度斯坦航空(Hindustan Aeronautics Limited, HAL)共同為印度光輝戰機(Tejas Mk2)生產引擎。[6] 11月10日,美國防部則宣布將與印度聯合生產史崔克裝甲車(IAV Stryker),以增強印度的軍事能力並嚇阻中國。美國國防部長奧斯汀(Lloyd Austin)更表示,隨著美國向印度提供更多武器,美印關係比以往任何時候都更加牢固。[7]

法國亦頗有斬獲。印度國防部於2023年7月批准向法國購買26架疾風(Rafale)戰機與3艘鮋魚級常規潛艦(Scorpène-class submarine),目前已進入談判階段。由於疾風戰機本即印度空軍長期懸而未決的中型多用途戰機標案裡的領先者,復以俄國的MiG-35與Su-35戰機因料件危機而形同出局,故疾風戰機陣容若能擴大,對法國將是一大利多。

2023年年底,印度外交部長蘇傑生(Subrahmanyam Jaishankar)訪俄,除大談印俄關係是全球政治唯一不變者外,更表示在防務、太空與核能領域,各國也只與其高度信任的國家合作。蘇傑生此行成果豐碩,除與俄方確認共同生產軍備外,在貿易、核能與互聯互通領域亦大有進展,還獲得俄方支持印度加入聯合國安理會常任理事國的承諾。俄國外交部長拉夫羅夫(Sergey Lavrov)更表示兩國在聯合生產武器方面已取得具體進展。[8]惟言猶在耳,翌月卻傳出印度欲與俄羅斯保持距離的風聲。可見當俄羅斯與烏克蘭在歐洲鏖戰之際,各國在南亞的軍售博弈也方興未艾,而印度則是其間最大的受惠者。

「印度製造」仍難自給自足


印度為降低對俄羅斯的高度軍事依賴,自2014年起即啟動「印度製造」計畫,欲藉此發展本國國防工業;在2017年又批准「戰略夥伴模式」(Strategic Partnerships Model),透過簽訂高價軍事合同,讓本國工業與全球製造商合作,尋求技術轉移與製造知識,以建立國內製造業基礎設施和供應鏈。初始階段將在戰機、直升機、潛艦與裝甲車∕主戰戰車等領域選擇戰略夥伴。2020年時,印度則更新其「國防採購程序」(Defence Acquisition Procedure, DAP 2020),旨在通過「印度製造」計畫提升國內工業能力,並制定採購優先順序,鼓勵外資建立製造中心,既用於替代進口,也用於出口,同時又保護國內工業利益。同年,印度又制定《2020年國防生產與出口促進政策草案》(Draft Defence Production & Export Promotion Policy, DPEPP 2020)作為指導,支持本國國防工業產能,以實現自力更生與出口。

為了支持國內國防工業,印度政府欲藉由創建強大的新創生態系統和支持政策,以確保透明度、可預測性與經商便利性。另為了促進出口與放寬外國投資,外國直接投資(Foreign Direct Investment, FDI)在國防領域通過自動核准投資途徑的上限提高至74%,通過政府核准途徑者則提高至100%。[9]印度又在2020年8月公布一份禁止101項軍備進口的清單,上開軍備在未來五至七年內將改由印度軍工企業生產,而前述與外國合資的企業則可生產銷售禁止進口的軍備;2021年5月,印度再公布第二份108項軍備禁止進口清單。印度本土軍工產業在種種配套措施下將有望受惠,而外商為了分食大餅,自然也有意願在印度設廠生產。

印度當局積極提倡「印度自力更生」(Admanirbar Bharat)倡議,大力推動「印度製造」政策,成效又是如何?若以2014年「印度製造」的啟動為分界點比較,可發現印度軍備進口前五年(2009-2013)與後五年(2014-2018)份額相較減少了24%,惟下跌主因卻是此前向俄羅斯訂購的戰機,以及向法國訂購的潛艦交付延遲所致。期間,俄羅斯對印度出口下跌42%,俄製軍備占印度進口份額也從76%下跌至58%,而以色列、美國與法國對印度的出口則同步增加。[10]若以近年印度積極推動各項政策配套為區間作觀察,俄製軍備占印度進口份額雖然從64%(2013-2017)跌至45%(2018-2022),但法國在2018年至2022年間卻取代美國成為印度的第二大軍備供應國,印度自法國進口的軍備與2013年至2017年間相較則大增489%。此外,俄羅斯在2013年至2022年仍舊是印度的最大軍備供應國,[11]因此,印度對俄國軍備依賴的降低與其說是「印度製造」有成,毋寧說是其軍購多元化政策奏效。

印度自1993年至2022年一直是世界最大軍備進口國的事實,反映其國防工業並無自給自足的能力,這對長年追求國防自力更生的印度無疑是一大諷刺。孟買觀察家研究基金會安全、戰略與科技中心副主任帕蒂爾(Sameer Patil)認為,印度努力收效甚微之故在於自主設計和開發裝備面臨瓶頸,故必須促進私部門的研發角色以改變現狀。印度正效仿以色列和美國,以初創產業為國家安全進行創新的先例,而目前已有些許成果。當局還運用「國防卓越創新」(iDEX)旗艦計畫支持初創生態系統,為各界提供資金解決軍事技術問題。不斷發展的國防初創生態系統則正促進印美兩國合作,許多印度初創企業得到矽谷公司的支持,此將隨著兩國國防技術領域合作的加深而擴大。[12]私部門的投入或許能為印度國防自主帶來契機,惟改變亦非一蹴可幾,仍待觀察。再者,當前印度僅是將對俄國軍備的依賴分散至其他國家,卻也可能埋下日後武器系統整合的隱憂。

在印度持續推動國防自主與軍購多元化政策下,俄烏戰爭形同為西方國家開啟機會之窗,並催化各國的軍售博弈。俄烏戰爭若持續看不到盡頭,俄羅斯在俄印軍售的利基將可能逐漸消磨殆盡。惟印度短期內亦無法改變對俄國軍備的高度依賴,否則其武裝部隊戰力恐將出現極大缺口,此即印度於2023年10月仍決定花費6,000億盧比升級84架Su-30MKI戰機之故。再者,印度欲與俄羅斯保持距離則是不切實際之說,此無異將俄羅斯推向其敵人──中國。故毋寧說是印度有意向俄方要求更多的技術轉移,畢竟俄羅斯仍有印度所需的軍事科技。以印度不顧美國威脅而執意購買的S-400「凱旋」防空飛彈系統,即未包含在印度生產的技術轉移,至於俄羅斯願意付出多少挽留印度則又是另一個難題。 [1] Krishn Kaushik, “India Pivots Away from Russian Arms, But Will Retain Strong Ties,” Reuters, January 29, 2024, https://www.reuters.com/world/india/india-pivots-away-russian-arms-will-retain-strong-ties-2024-01-28/; Aaron-Matthew Lariosa, “U.S. Approves Potential $3.9B MQ-9B UAV Sale to India,” USNI News, February 1, 2024, https://news.usni.org/2024/02/01/u-s-approves-potential-3-9b-mq-9b-uav-sale-to-india. [2] Анурада Ченой, “Российско-индийские отношения в трансформирующемся мировом порядке,” Валдай Международный дискуссионный клуб, 20 июля 2022, https://ru.valdaiclub.com/a/highlights/rossiysko-indiyskie-otnosheniya-i-miroporyadok/. [3] Singh Rahul Sunilkumar, “Russia Has Billions of Indian Rupees That It Can’t Use: Foreign Minister Lavrov,” The Hindustan Times, May 8, 2023, https://www.hindustantimes.com/business/russia-has-billions-indian-rupees-that-it-can-t-use-says-foreign-minister-lavrov-101683548573886.html. [4] “PM Statement at Press Conference with Prime Minister Modi: 22 April 2022,” GOV.UK, April 22, 2022, https://www.gov.uk/government/speeches/pm-statement-at-press-conference-with-prime-minister-modi-22-april-2022.  [5] Ashok Sharma. “India, US Discuss Upgrading Defense Ties to Counter China,” The Diplomat, June 5, 2023, https://thediplomat.com/2023/06/india-us-discuss-upgrading-defense-ties-to-counter-china/; Suhasini Haidar, “India-U.S. Launch Dialogue on Strategic Trade, Seek to Tighten Export Controls,” The Hindu, June 7, 2023, https://www.thehindu.com/news/national/india-and-us-launch-strategic-trade-dialogue/article66942210.ece.  [6] “GE Aerospace Inks Pact with HAL for Joint Production of Fighter Jet Engines in India,” The Economic Times, June 22, 2023, https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/ge-to-make-fighter-jet-engines-for-indian-air-force/articleshow/101189697.cms?from=mdr.   [7] Lauren C. Williams, “India Plans to Make Armored Vehicles with US Help, Officials Say,” Defense One, November 10, 2023, https://www.defenseone.com/defense-systems/2023/11/india-plans-make-armored-vehicles-us-help-officials-say/391943/.  [8] “‘India-Russia Ties the Only Constant in World Politics’, Says EAM Jaishankar,” The Hindustan Times, December 27, 2023, https://www.hindustantimes.com/india-news/indiarussia-ties-the-only-constant-in-world-politics-says-eam-jaishankar-101703614878217.html; “Выступление и ответы на вопросы СМИ Министра иностранных дел Российской Федерации С.В.Лаврова в ходе совместной пресс-конференции с Министром иностранных дел Республики Индии С.Джайшанкаром по итогам переговоров, Москва, 27 декабря 2023 года,” Министерство иностранных дел Российской Федерации, 7 декабря 2023, https://www.mid.ru/ru/foreign_policy/news/1923470/.[9]“Defence Manufacturing,” Invest India, January 12, 2024, https://www.investindia.gov.in/sector/defence-manufacturing.  [10] Pieter D. Wezeman, Aude Fleurant, Alexandra Kuimova, Nan Tian and Siemon T. Wezeman, Trends in International Arms Transfers, 2018 (Stockholm: SIPRI, 2019), p. 9.[11] Pieter D. Wezeman, Justine Gadon and Siemon T. Wezeman, Trends in International Arms Transfers, 2022 (Stockholm: SIPRI, 2023), p. 9.  [12] Sameer Patil, “A Defence Start-up Ecosystem for India,” Gateway House: Indian Council on Global Relations, April 8, 2021, https://www.gatewayhouse.in/defence-startup-ecosystem-for-india/.
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