從川普解密對台文件看美國對台政策的延續
中共政軍與作戰概念所 林柏州助理研究員
關鍵字：川普、印太戰略、拜登
（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）
關鍵字：川普、印太戰略、拜登
（本評析內容及建議，屬作者意見，不代表財團法人國防安全研究院立場）
在歷經超過40年的交往合作，美國希望促進中國在經濟、社會與政治的開放，使其成為具有建設性及負責任的國家，這項政策期望已隨著習近平對內緊縮管制、對外輸出影響力而落空。近期川普兩任國安顧問陸續解密對台政策文件，讓外界得以窺見美國對台政策的思維，同時也讓人好奇，拜登新政府的中國及對台政策延續性？
美國強化對台軍售係由於中國違背和平解決兩岸分歧的承諾
川普政府任內解密的第一份對台文件，係由國安顧問波頓（John Bolton）2019年8月30日於卸任前所為，由總統雷根（Ronald Reagan）在1982年8月17日當天發給國務卿舒茲（George Shultz）、國防部長溫柏格（Caspar Weinberger）的《備忘錄》，主要在論述美國於《八一七公報》同意減少對台軍售的條件，即台海和平狀況及中國尋求和平解決台灣議題的「大政方針」（fundamental policy）能否延續。[1]所謂大政方針指人大委員長葉劍英1979年1月1日發布「告台灣同胞書」及1981年9月30日發布「葉九條」。
接任國安顧問的歐布萊恩（Robert C. O’Brien）在2020年7月16日解密兩則國務院電報，一是由國務院政治次卿伊格伯格（Lawrence Eagleburger，1992-1993年擔任國務卿）在1982年7月10日發送美國在臺協會台北辦事處處長李潔明（James Lilley）有關對台軍售的電報，內容闡述美國降低對台軍售的前提是中國尋求和平解決台灣議題，並稱「倘若中國在行動上對台有任何重大改變，採取更為敵對立場，美中在對台軍售所達成的理解將自動失效」，並訓令李潔明向台灣政府傳達，「美中正努力達成協議（指《八一七公報》），同時也會把台灣利益牢記在心」，並向台灣保證軍售會持續。另一則解密電報則是，國務卿舒茲於8月17日訓令李潔明對台闡明六項保證。[2]這兩份均由國務院亞太局擬定，反映美對台政策思維。
對於川普政府加強對台軍售，現任國務院亞太助卿史達偉（David Stilwell）2020年8月演講特別引述以上三項文件強調，「我們不再奢望北京履行和平解決兩岸分歧的承諾，美國將堅定不移地維護《台灣關係法》，履行『六項保證』」，[3]除指責中國違背承諾，也頗有繼承雷根政府所制訂的對台政策之意涵。
向區域友盟國家傳達任期內堅定履行印太承諾
歐布萊恩在2021年1月5日解密的《美國印太戰略框架》（United States Strategic Framework for the Indo-Pacific），則是川普在2018年1月核定，以提供落實2017年《國安戰略》之整體指導，文件不但矢言將美日澳印「四方安全對話」（QUAD）創建成為印太戰略的主要樞紐（principal hubs），協助台灣能夠建構有效的不對稱國防戰略與能力，更重要地是，表明為嚇阻中國對美國及其盟國、夥伴動武應採取的戰略手段。第一，美國應拒止中國在第一島鏈內的海空優勢；第二，保衛第一島鏈國家，包括台灣；第三，主導第一島鏈以外的所有作戰領域。[4] 由於率先披露消息的是澳洲公營媒體（Australian Broadcasting Corporation, ABC），且澳洲是少數遭受中國經濟報復的西方國家，其透露的意義具有象徵性。事實上，澳洲國防部發布最新的《2020年國防戰略更新》（2020 Defence Strategic Update）一改《2016年國防白皮書》（2016 Defence White Paper）對中國行為的隱晦關切，坦率指出澳洲關注「中國積極在印太地區尋求更大影響力、建立軍事基地，將破壞印太及近迫地區穩定」，並將對澳軍進行兵力整建。
隨著川普政府下台，美國傳統軍事盟友開始呼籲美國下屆政府應提出相應的對中戰略。日本防衛副大臣中山泰秀在2020年12月罕見公開呼籲拜登明確提出對台政策，以利日方準備。加拿大參謀總長范斯（Jonathan Vance）2021年1月也疾呼，「面對美國管理大國競爭的不確定性，西方國家領導人必須發展大戰略，以應對中國擴張主義，同時也須制訂計劃，確保北京了解到對台動武的可能後果」。[5]上述發言均凸顯其對美印太戰略能否延續的憂心。
解密文件將成為歷任政府對台政策延續的參考
川普任內國安人事更迭頻繁，但在落實印太戰略的方向上並無轉變，拜登較強調友盟國家合作以維持美國霸權地位，應會在美中戰略競爭的格局下尋求更多合作的空間。再者，美國近期也進行政府組織調整。川普將國防部亞太安全事務助理部長更名印太安全事務助理部長，並於其轄下「阿富汗、巴基斯坦及中亞」、「印度、東協、澳紐及太平洋」、「日韓蒙台港」等3名副助理部長，再增設1名專管中國事務的副助理部長；美軍太平洋司令部更名印太司令部；司法部也於2018年11月創設一個跨部會編組「中國倡議」（China Initiative），負責調查與起訴中國經濟侵略案件。拜登則將國安會亞洲事務資深主任，分拆為東亞曁大洋洲事務、南亞事務、中國事務3位資深主任，並由新設印太事務協調長（Coordinator for the Indo-Pacific）坎博（Kurt Campbell）統籌， 除突顯中國的重要性，也試圖強化印太戰略的頂層謀劃及協調工作。
觀察川普政府卸任前夕釋放多份戰略文件，除向友盟國家聲明任期內均忠實履行印太承諾，也對拜登形成路線繼承的壓力，未來區域友盟勢必也會以此做為檢視新政府對中政策的參考基準。
附表、美國川普政府解密對台文件概況
美國強化對台軍售係由於中國違背和平解決兩岸分歧的承諾
川普政府任內解密的第一份對台文件，係由國安顧問波頓（John Bolton）2019年8月30日於卸任前所為，由總統雷根（Ronald Reagan）在1982年8月17日當天發給國務卿舒茲（George Shultz）、國防部長溫柏格（Caspar Weinberger）的《備忘錄》，主要在論述美國於《八一七公報》同意減少對台軍售的條件，即台海和平狀況及中國尋求和平解決台灣議題的「大政方針」（fundamental policy）能否延續。[1]所謂大政方針指人大委員長葉劍英1979年1月1日發布「告台灣同胞書」及1981年9月30日發布「葉九條」。
接任國安顧問的歐布萊恩（Robert C. O’Brien）在2020年7月16日解密兩則國務院電報，一是由國務院政治次卿伊格伯格（Lawrence Eagleburger，1992-1993年擔任國務卿）在1982年7月10日發送美國在臺協會台北辦事處處長李潔明（James Lilley）有關對台軍售的電報，內容闡述美國降低對台軍售的前提是中國尋求和平解決台灣議題，並稱「倘若中國在行動上對台有任何重大改變，採取更為敵對立場，美中在對台軍售所達成的理解將自動失效」，並訓令李潔明向台灣政府傳達，「美中正努力達成協議（指《八一七公報》），同時也會把台灣利益牢記在心」，並向台灣保證軍售會持續。另一則解密電報則是，國務卿舒茲於8月17日訓令李潔明對台闡明六項保證。[2]這兩份均由國務院亞太局擬定，反映美對台政策思維。
對於川普政府加強對台軍售，現任國務院亞太助卿史達偉（David Stilwell）2020年8月演講特別引述以上三項文件強調，「我們不再奢望北京履行和平解決兩岸分歧的承諾，美國將堅定不移地維護《台灣關係法》，履行『六項保證』」，[3]除指責中國違背承諾，也頗有繼承雷根政府所制訂的對台政策之意涵。
向區域友盟國家傳達任期內堅定履行印太承諾
歐布萊恩在2021年1月5日解密的《美國印太戰略框架》（United States Strategic Framework for the Indo-Pacific），則是川普在2018年1月核定，以提供落實2017年《國安戰略》之整體指導，文件不但矢言將美日澳印「四方安全對話」（QUAD）創建成為印太戰略的主要樞紐（principal hubs），協助台灣能夠建構有效的不對稱國防戰略與能力，更重要地是，表明為嚇阻中國對美國及其盟國、夥伴動武應採取的戰略手段。第一，美國應拒止中國在第一島鏈內的海空優勢；第二，保衛第一島鏈國家，包括台灣；第三，主導第一島鏈以外的所有作戰領域。[4] 由於率先披露消息的是澳洲公營媒體（Australian Broadcasting Corporation, ABC），且澳洲是少數遭受中國經濟報復的西方國家，其透露的意義具有象徵性。事實上，澳洲國防部發布最新的《2020年國防戰略更新》（2020 Defence Strategic Update）一改《2016年國防白皮書》（2016 Defence White Paper）對中國行為的隱晦關切，坦率指出澳洲關注「中國積極在印太地區尋求更大影響力、建立軍事基地，將破壞印太及近迫地區穩定」，並將對澳軍進行兵力整建。
隨著川普政府下台，美國傳統軍事盟友開始呼籲美國下屆政府應提出相應的對中戰略。日本防衛副大臣中山泰秀在2020年12月罕見公開呼籲拜登明確提出對台政策，以利日方準備。加拿大參謀總長范斯（Jonathan Vance）2021年1月也疾呼，「面對美國管理大國競爭的不確定性，西方國家領導人必須發展大戰略，以應對中國擴張主義，同時也須制訂計劃，確保北京了解到對台動武的可能後果」。[5]上述發言均凸顯其對美印太戰略能否延續的憂心。
解密文件將成為歷任政府對台政策延續的參考
川普任內國安人事更迭頻繁，但在落實印太戰略的方向上並無轉變，拜登較強調友盟國家合作以維持美國霸權地位，應會在美中戰略競爭的格局下尋求更多合作的空間。再者，美國近期也進行政府組織調整。川普將國防部亞太安全事務助理部長更名印太安全事務助理部長，並於其轄下「阿富汗、巴基斯坦及中亞」、「印度、東協、澳紐及太平洋」、「日韓蒙台港」等3名副助理部長，再增設1名專管中國事務的副助理部長；美軍太平洋司令部更名印太司令部；司法部也於2018年11月創設一個跨部會編組「中國倡議」（China Initiative），負責調查與起訴中國經濟侵略案件。拜登則將國安會亞洲事務資深主任，分拆為東亞曁大洋洲事務、南亞事務、中國事務3位資深主任，並由新設印太事務協調長（Coordinator for the Indo-Pacific）坎博（Kurt Campbell）統籌， 除突顯中國的重要性，也試圖強化印太戰略的頂層謀劃及協調工作。
觀察川普政府卸任前夕釋放多份戰略文件，除向友盟國家聲明任期內均忠實履行印太承諾，也對拜登形成路線繼承的壓力，未來區域友盟勢必也會以此做為檢視新政府對中政策的參考基準。
附表、美國川普政府解密對台文件概況
（Arms Sales to Taiwan） |
|||
（Taiwan Arms Sales） |
|||
（Assurances for Taiwan） |
|||
資料來源：白宮、美國在台協會網站。
[1] “Arms Sales to Taiwan,” American Institute in Taiwan, August 17, 1981, https://www.ait.org.tw/wp-content/uploads/sites/269/08171982-Reagan-Memo-DECLASSIFIED.pdf.
[2] “Declassified Cables: Taiwan Arms Sales & Six Assurances (1982),” American Institute in Taiwan, August 31, 2020, https://reurl.cc/nn0g31.
[3] David R. Stilwell, “The United States, Taiwan, and the World: Partners for Peace and Prosperity,” Department of State, August 31, 2020, https://reurl.cc/V3XVbY.
[4] “The U.S. Strategic Framework for the Indo-Pacific,” White House, January 6, 2021, https://bit.ly/3qHZG9X.
[5] Robert Fife, “Gen. Vance calls for grand strategy to confront China and Russia,” The Globe and Mail, January 11, 2021, https://reurl.cc/Gdrx03.
