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北韓再現糧食危機
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2022.09.07
作者
林柏州
中共政軍與作戰概念研究所 林柏州 助理研究員

關鍵字:糧食安全、北韓、非傳統安全
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


北韓經常性糧食危機因其軍事挑釁頻遭忽略。根據美國之音韓語網站2022年8月30日報導,北韓駐印度大使館兩名官員拜會印度國際商會(ICIB)尋求糧食援助。[1] 由於韓國總統尹錫悅15日才剛向北韓提出「大膽倡議」(bold plan),表明願意在北韓同意就無核化進行談判的初期階段,即提供北韓經濟援助。[2]但此項遞出橄欖枝的舉動,在19日即遭北韓領導人金正恩的妹妹金與正拒絕,稱此提案為李明博「無核、開放、3000」計畫的翻版,因為「沒有人會用玉米餅換取命運」。[3] 然在義正嚴詞之立場表明的同時,北韓卻需常態性接受國際組織援助及向他國尋求外援,顯示其糧食不安全(food insecurity)問題的嚴重性。

北韓糧食危機的結構因素


北韓糧食問題由來已久,囿於內部社會主義經濟制度欠缺誘因、水利灌溉工程不足、耕種技術落後、無法獲得充足的化肥,以及因氣候變遷導致洪水、乾旱、風災及雪災頻發等,均使北韓處於糧食自給能力不足的情況,遇有天災通常伴隨著農作物損失及其後的飢荒。1990年代以來,北韓曾經歷嚴重的饑荒,金正日多透過外交及軍事挑釁,向國際爭取糧食及能源援助,其後美國更曾是援助北韓的最大國,甚至在2005年經由「六方會談」平台,藉糧食、能源援助,換取半島無核化的協議。惟日後在北韓「先軍政治」(Songun Policy)的驅使下,集中資源發展軍事能力,對糧食問題卻仍不思改進之道。最終致使歐巴馬轉而採取「戰略忍耐」(strategic patience),不再提供援助,也不改變無核化目標,以靜制變。

根據聯合國糧農組織(Food and Agriculture Organization of the United Nations, FAO)所發布《2022年世界糧食安全和營養狀況》(The State of Food Security and Nutrition in the World 2022)報告資料,北韓2,540萬總人口數中竟有高達1,070萬人或41.2%人口營養不良。於北韓設有辦事處的聯合國兒童基金會(United Nations Children’s Fund)發布報告也指出,北韓糧食、飲用水等問題還牽涉著城鄉差距,孕產婦死亡率、嬰幼兒營養不良、發育遲緩等問題鄉村地區都明顯高於城市地區。[4]聯合國糧農組織2022年3月發布《農作物前景與糧食形勢全球季報》(Crop Prospects and Food Situations Quarterly Global Report)也指出,疫情導致持續性的經濟緊縮使北韓仍在「需外部糧食援助的國家」(countries requiring external assistance for food)名單中。[5]北韓官方機關報《勞動新聞》(Rodong Sinmun)5月更罕見報導,政府已動員官員、企業員工、工廠工人與全國農民,在旱災潛勢地區調配抽水設備並開發水資源。[6]似乎預見今年下半年糧食問題恐浮現,北韓將迎來嚴酷的寒冬。

表、北韓營養不良人口比例(單位%)

資料來源:2017-2022年,FAO, IFAD, UNICEF, WFP and WHO, The State of Food Security and Nutrition in the World 2022. (Rome: FAO, 2022)歷次報告。

北韓加強與俄戰略合作恐惡化半島情勢


另外,俄羅斯總統普丁(Vladimir Putin)於8月15日北韓祖國解放日當天致函金正恩稱,兩國建立更密切的關係符合雙方利益,有助於加強朝鮮半島和東北亞地區的安全及穩定,兩國將「共同努力,繼續擴大綜合性且建設性雙邊關係」。[7]對此,金正恩同樣函復普丁,俄朝友誼在抗日戰爭(即二戰)後持續取得穩固與發展,兩國在「戰略與戰術合作、支持及團結」已達到全新階段,希望兩國共同對抗敵對軍力威脅與挑釁。[8]此項動作被外界解讀北韓可能尋求夥伴國在經濟或軍事上的支援,當然北韓也需付出代價,例如有消息指出遭國際制裁的北韓可能透過輸出勞工至烏東地區協助災後重建,並爭取戰略合作。 [9]

事實上,與中國及俄羅斯維持緊密關係,正是北韓邁向核武國家重要外交策略,三方合作關係可謂互利共生,無論在戰略、國際組織或軍事科技方面,中俄都是北韓有利支撐。2019年4月,金正恩在與美國總統川普(Donald Trump)談判破裂之後訪問海參崴,積極爭取俄羅斯安全上支持;[10]2022年5月,俄羅斯與中國在聯合國安理會聯手否決一項加強制裁北韓的決議案; [11]7月,北韓繼俄羅斯、敘利亞之後,成為國際上少數承認烏克蘭境內頓內次克(Donetsk)、盧甘斯克(Luhansk)獨立地位的國家。類似戰略合作不勝枚舉,特別是陷入烏俄戰爭泥淖的俄羅斯,遭受國際圍堵的中國,面臨國際孤立的北韓,均積極尋求國際夥伴支援。然而緊密的三方戰略合作也是讓北韓得以對外採取更加挑釁做法的主要因素。

目前國際社會普遍關注北韓核設施活動,特別是重啟核試。在此同時,國際社會對北韓的經濟制裁仍在持續實施的情況下,使得北韓在面臨外匯用罄以及烏俄戰爭導致國際糧食價格飆漲等多重新情勢,僅能持續尋求外界糧食援助。可悲的是,北韓糧食問題並非金氏政權主要關注的議題,金正恩也無意針對內部糧食安全尋求治標治本之道,更不會因糧食危機與飢荒問題,改變其軍事挑釁路線,即便疫情衝擊國內經濟亦復如此。

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