能源安全

由新版《國家安全保障戰略》檢視日本能源安全形勢
瀏覽數
1705
2023.01.05
作者
王彥麟
國家安全研究所 王彥麟 助理研究員



關鍵字: 日本、能源、國家安全保障戰略
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


12月16日,日本政府發布新版《國家安全保障戰略》,由新版戰略檢視能源安全形勢,可發現美中對抗局勢及烏克蘭危機已對日本能源供給及應對氣候變遷帶來巨大衝擊。謹依新版《國家安全保障戰略》對能源議題之關注與敘述,探討日本能源安全形勢之轉變。[1]

新版《國家安全保障戰略》中能源安全政策之轉變


日本缺乏天然資源,自上世紀石油危機以來高度關注能源安全議題。舊版《國家安全保障戰略》對能源議題已多所著墨,惟比較新、舊版戰略,可發現該國能源安全形勢出現諸多變化。

第一,新版戰略對能源安全更加關注,尤以穩定供給為最。舊版戰略提及能源一詞12次,所涉範圍包含「確保輸送航路」、「世界人口增長及資源緊張關係」、「節能及環保技術」、「與中東國家關係」、「普世價值及國際協調」、「供給安定性及經濟性」及「綠能技術外交」等7種領域。新版戰略提及能源一詞16次,次數雖略為上升,涉及議題範疇卻呈現收斂趨勢,分別為「國際社會分裂」、「氣候變遷」、「重啟原子能發電」、「確保自給率」及「國際協調」等5項。值得注意的是,上述5項中除「氣候變遷」外均與供給問題高度相關,顯示在美中對抗及烏克蘭危機背景下,日本政府已漸將目光集中至能源之穩定供給。

第二,日本對北極海航路更顯積極。舊版戰略指出北極海地區蘊藏新航路和資源開發之可能性,需在穩定國際秩序下開展運用及合作。而在新版戰略中,更提出探討積極運用北極海航路,將其與「和重要航道沿岸國家發展關係」並列於「海洋安全」項下,此變化顯示日本政府未來將以更積極態度參加北極海事務,亦間接反映日俄關係不致因烏克蘭危機全面惡化。

第三,將核電發展納入國家安全戰略層次。舊版戰略中,僅提及核電1次,其內容為「確保核電設施不受國際恐怖主義威脅」。而在新版戰略共提及核電4次,涉及範疇分別為「確保設施不受恐怖主義威脅」、「減碳政策」、「確保設施於戰時不受特殊行動破壞」及「提高能源自給率」等。隨岸田政權決議重啟核電,上述內容亦宣告日本政府已將核電重新置入國家安全戰略考量。

日本能源安全仍存諸多課題


新版國家安全保障戰略雖高度關注能源議題,惟世界局勢近期漸趨嚴峻,日本能源安全仍存諸多課題。

首先,新版戰略對中東國家定位不明。舊版戰略賦予中東國家特殊地位,直指「中東地區安定關乎日本繁榮與發展」、「除能源供給等經濟範疇外,應與中東國家構築政治及安全等多層次合作關係」及「應與美國、歐洲國家、沙烏地阿拉伯及土耳其等重要國家積極協調合作」。換言之,舊版戰略將對中東外交關係嵌入國家安全戰略層次,然而新版戰略僅提及中東1次,且未涉及能源和外交關係等範疇。2022年,日本對中東石油依存度由89.6%上升至92%,[2] 顯示日本對中東地區依賴並未減緩。新版戰略雖強調擴大運用核電及再生能源,惟日本短期內尚難擺脫對石油及天然氣依賴,故該國智庫亦疾呼重視對中東關係。[3] 對照美中於中東地區勢力消長,乃至日本首相岸田因病取消出訪中東,[3] 此時減少對該地區關注極度不符常理,故後續宜密注該國是否藉其他政策文件(如年度外交青書等)填補對中東外交方針空白。

其次,新版戰略對如何於中國威脅下確保持續性能源供給仍存疑問。新版戰略高度關注如何確保能源及糧食安定供給,以強化「應對『有事』之持續供給能力」。而日本政府為因應「臺灣有事」等威脅,甫將天然氣等11種品項指定為「特定重要物資」,並逐步於海外建立「戰略性剩餘天然氣儲備」。[5]然而上述措施應對「台灣有事」仍顯不足,其主因在於海外儲備仍須通過航路運往日本,故建立海外儲備仍須與確保航道安全相輔相成,方能發揮實效。日本於舊版戰略中已高度關注航道安全,分別出現於「國際公共財」、「海洋安全」及「多國合作框架」等項目之下。新版戰略將航道安全議題綜整至「海洋安全暨海上執法」下,惟該項目置重航行自由及海上執法等強度較低之長期範疇,至於如何以外交乃至軍事手段應對中國惡意封鎖等強度較高之短期危機,具體政策仍待其他下階政策文件補充。

最後,烏俄戰爭長期化背景下能源供需及運輸問題未解。烏克蘭危機爆發後,日本一度因對俄制裁引發能源供給安全疑慮,其後因歐洲國家尚未完全擺脫對俄能源依賴,復以日本已就持續進口俄國天然氣取得美國諒解,使日本能源危機稍獲緩解。[6] 然日本保險業者甫宣告自2023年1月1日起終止對途經烏、俄海域船隻提供運輸保險,海運公司亦稱難以在無保險狀況下提供運輸服務。[7] 在此背景下,即便日本已確立持續自俄國進口能源之基本方針,惟隨烏克蘭危機漸有長期化趨勢,能源安全仍難免於戰爭風險影響。

行動版選單開關