國際情勢

簡評韓國新版《國家安保戰略報告書》
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2023.07.10
作者
증명사진 임지호_0
國家安全研究所 林志豪 助理研究員

關鍵字:韓半島、韓國、北韓
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


韓國總統府國家安保室於2023年6月7日發表尹錫悅政府任內第一份《國家安保戰略報告書》, [1]分別就安保環境、協力外交、北韓政策、經濟安保、南北關係與網路安保等領域提出韓國目前所面臨的挑戰與對策願景。這也可看作是尹錫悅政府未來的國家安保戰略施行方針。

韓國將以「全球中樞國家」做為發展發向


《國家安保戰略報告書》是從2004年3月的盧武鉉政府開始定期發表,每屆韓國政府皆以此作為國家安保政策的實施方針,每任韓國總統也在報告書的序文簡述目前韓國的安全挑戰、外交政策、北韓政策、國防政策與未來願景。歷屆韓國《國家安保戰略報告書》序文主題依序如下:「和平繁榮與國家安保(盧武鉉政府)」、「成熟的世界國家(李明博政府)」、「希望新時代國家安保戰略(朴槿惠政府)」、「和平繁榮的韓半島(文在寅政府)」。

韓國總統尹錫悅在其新版報告書序文當中,期許韓國國家安保戰略目標是「自由、和平、繁榮的全球中樞國家」,這同時也呼應2022年12月28日韓國外交部長朴振發表的《印太戰略報告書》,強調以共同價值和共同利益的東亞地區合作外交。

強調韓美關係為基礎的價值共享


新版報告書(韓文版)分為八個章節,[2]共107頁。提出了「三大目標」、[3] 「五大戰略主旨」[4]與「六大戰略課題」,[5]這也是此新版報告書的論述架構與順序。並依照順序針對韓國的安保課題提出對策。其中有關北韓和國防部分內容,有相當部分援引自今年初(2023)和去年底(2022)之間發表的《印太戰略報告書》、《統一白書》、《北韓理解》、《國防白書》等內容。

其中第三章〈擴展自由與協力外交〉,首先強調韓美關係是在共同價值之下的全球綜合同盟,致力改善韓日關係,提升韓美日協力關係。並以韓美關係為基礎,針對四強外交(美日中俄)、地區國際組織(歐盟、東盟與非盟)的外交政策願景。

第八章〈主動應對新安保議題〉則是首次提到韓國在網路、保健、反恐與自然災難等「新安保」面臨前所未有的新型威脅挑戰,提出了往後可能的對策方向。

「北韓問題」被視為韓國安保主要挑戰


此次尹錫悅政府所發表的《國家安保戰略報告書》明顯著重在北韓問題,認為北韓政權目前的「三重苦」[6]將會是未來影響政權穩定的不確定因素,有其必要與周邊四國(美日中俄)共商對應。因此新版報告書第六章〈建構韓半島和平與南北關係正常化〉具體提出尹錫悅政府版本的北韓政策,大幅修正文在寅政府時期政策方向,刪除《終戰協定方案》相關內容,指出「北韓—核武‧WMD(大量殺傷武器)」、「美中競爭」、「供應鏈危機」、「新安保危機」為目前韓國安保面臨挑戰的四大要素。明確指出北韓目前仍在進行高度化發展核武與大量殺傷武器,也是威脅韓國國家安全最為嚴峻的挑戰,因此韓國必須盡快完成具有「壓倒性優勢」的三軸體系,籌建戰略司令部也將會是目前韓國首要的國防課題。另外,尹錫悅政府也提出了以廢核為前提的經濟糧食援助計劃(Resources-Food Exchange Program)和民生經濟改善事業,亦即北韓未來如承諾廢核,韓國將對北韓提供大量經濟和糧食等援助。[7]

尹錫悅政府的安保戰略與前朝政府大相徑庭


此次尹錫悅政府發表的新版國家安保政策與文在寅政府相比,文在寅政府對較少著墨在北韓軍事威脅與北韓內部情況,而是以「和平繁榮的韓半島」為目標,著重南北對話與關係改善。以韓美同盟為基礎,主導強化國防力量,維持在美中之間等距關係,實施「符合國家利益」的實用外交。[8]

反之,尹錫悅政府在新版報告書當中雖然也明確表示「韓美關係」在韓半島和平繁榮當中具有中樞角色,但也強調韓美兩國在自由、民主、人權有共同的普世價值,強化韓美經濟安保同盟,改善韓日關係,[9] 進而擴大發展韓美日關係。[10]

尹錫悅政府也因而強調共同對應北韓問題的「韓美日三國共助關係」, [11]把朴槿惠時代開始長期慣用的「中國—日本—俄國關係」改為「日本—中國—俄羅斯關係」。有關尹錫悅政府與文在寅政府的安保戰略報告書版內容差異,請參見表一所示。

韓美中關係或將呈現不同以往的架構發展


由於韓國的新版國家安保戰略是以北韓問題和地區穩定為優先考量,新版報告書大部分也都是集中在北韓內部現況與外部困境。簡而言之,韓國將持續強化安保同盟與國防力量,與北韓「強對強,正面對決」,確實建立有效的嚇阻戰略,可預期韓國將持續擴大與美日澳等國的安保合作,但因為地緣位置之故,「韓中關係」可能也將會受到相當程度影響,目前韓國的對中政策依舊是以「立足於相互尊重與互惠,發展更為成熟關係」為主,[12]與《印太戰略報告書》的內容相似。從目最近兩國的互動來看,韓國可能欲主動改善或改變目前韓中關係結構和方向。

由於中國對於北韓核試驗與軍事挑釁等始終採取低調默許態度,也極少參與聯合國安理會制裁案,這對於過去數十年期待中國能在北韓問題「有所作為」並希望以此擴大合作的韓國而言,實際上無助於改善韓半島局勢,且北韓擁核也已成既定事實,北韓軍事威脅也持續增加,應已無任何機會重啟對話。因此韓國唯有主動改變與周邊大國和地區之間的關係,才能對北韓實施有效嚇阻。

另受到近期台海局勢影響,韓國也亟欲確保東亞地區穩定與海上運輸線,這也讓過去韓中兩國累積已久的矛盾逐漸浮上檯面。近期中國曾透過駐韓使館積極接觸韓國政界人士,中國駐韓大使甚至於韓國政府發表新版報告書之後的第三天(6月8日)用「訓話」的方式,希望韓國政府做出「正確的選擇」。此事件讓韓中關係陷入1992年建交以來的最低點,雖然目前韓中雙方已進行多次對話,試圖改善韓中關係,但隨著目前韓美日三角共助關係的發展,近期韓中雙邊關係層級可能暫時無法提升。

表一、尹錫悅與文在寅政府之《國家安保戰略》比較

政府

尹錫悅

文在寅

政策目標

自由、和平、繁榮的全球中樞國家

和平繁榮的韓半島

全球議題焦點

全球責任外交、貢獻外交:氣候危機、全球供應鏈、公共開發援助、數位差距、網路威脅。

中間國家的國際角色:氣候變化與國際開發協力。

周邊國家

關係

北韓

1.     朝核與飛彈能力的高度化發展將會是實際威脅。

2.     朝核與大量殺傷武器是韓國當前首要威脅。

3.     強化韓美同盟與遏阻能力、建構三軸體系、啟動「大膽構想」。

1.     未提及北韓威脅。

2.     強調「藉由和平的方式解決朝核問題」。

3.     以「南北—朝美高峰會」為契機,和平解決朝核問題。

美國

共享普遍價值,實現全球戰略同盟。

發展互惠與全面的韓美同盟。

日本

1.     共享全球價值,強化韓半島與地區全球合作關係。

2.     繼承「金大中—小淵惠三共同宣言」的核心精神,面對過去,創造新未來。

1.     同時進行「歷史問題的解決」和「協力關係的發展」。

2.     須面對歷史問題,以堅決態度回應日本對於歷史和獨島主權的無理主張。

中國

立足於相互尊重與互惠,發展更為成熟的關係。

充實戰略合作夥伴關係。

俄國

以國際規範為基礎,穩定發展韓俄關係。

增進互惠實質合作,加強信賴關係。

韓美日

1.     大幅提升韓美日協力。

2.     促進北韓軍事挑釁的對應能力,強化安保合作關係。

未有任何敘述。

資料來源:林志豪編譯自《韓聯社》報導內容,參考來源:〈[표]윤석열. 문재인 정부 국가안보전략 비교〉,《연합뉴스》,2023年6月7日,https://reurl.cc/QXeDr0。

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