國際情勢

德國推出第一份《中國戰略》
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2023.08.07
作者
許智翔
中共政軍與作戰概念研究所 許智翔 助理研究員

關鍵字:德國、印太、中國
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2023年7月14日,德國外交部(Auswärtiges Amt)推出了《聯邦政府中國戰略》(China-Strategie der Bundesregierung,以下簡稱《中國戰略》)文件。[1]這不僅是相隔約1個月、2023年6月14日推出《國家安全戰略》(Nationale Sicherheitsstrategie)後,德國再一次推出重要的對外戰略,更是德國的首份中國相關之戰略文件。整體而言,這份報告明白指出中國作為「體制性對手」(systemischer Rivale)的色彩越來越濃厚;同時,德國將在不採取「脫鉤」(decoupling)、而是「去風險」(de-risking)的情況下,針對已與過往不同的中國,採取新的政策加以應對。

對台灣而言,值得注意的是文件中再次重申德國立場,除了反對單方面武力改變台海現狀外,更將支持台灣實質參與國際組織,也在供應鏈以及其他層面的交流互利工作上,將進一步強化與台灣的關係;同時,在協助德國強化各方面對中國加深理解上,台灣將能發揮更大的作用。

日益增加的中國威脅使德國尋求對中戰略調整


一、中國的「體制性對手」角色日趨明顯形成嚴重威脅


在這份《中國戰略》報告中,德國外交部強調中國在德中關係中扮演了「合作夥伴」、「競爭者」、以及「體制性對手」等不同的複雜角色。然而德國認為,近年中國的諸多作為,包含人權問題、中俄關係、區域霸權、以經濟作為槓桿進行脅迫等作為,以及大力發展軍事實力等,愈發強調其對歐美民主國家而言的「體制性對手」角色。

正如貝爾伯克外長7月13日在智庫「墨卡托中國研究中心」(MERICS)就此「中國戰略」演講時所述,中國的「體制性對手」色彩日趨強化,中國滿懷自信地對世界的發展產生影響,對內強化壓制、對外則更具攻擊性,正因中國已不同於以往,德國的對中政策也必須改變;從貝爾伯克的演說中可以注意到,包含立陶宛因受到中國以經濟制裁方式進行脅迫等事件,對德國而言不啻是強調單方面依賴造成之脆弱性(Verwundbarkeit)的一記警鐘。[2]

二、合作與競爭並存的德中關係與跨大西洋對中政策的靠攏


儘管在相關的敘述上相對於過往的德中關係而言,措詞與敘述相對上強硬許多。然而《中國戰略》報告中仍然提及德中之間在特定議題上仍然需要合作、進行對話,這不僅在於經貿關係層面上,更在於全球重大問題的治理,包含了國際安全、氣候、環境、人權問題、婦女及少數族群的權利、乃至於教育及學術交流等。

其中,關於氣候變遷、環境、生物多樣性方面的重要議題,包含碳排放及綠能的發展,以及聯合國的2030永續目標等,對德國而言將是雙方合作的重要核心,並認為全球若要真正處理這些議題、無法排除中國。這樣的立場實際上與美國在拜登(Joe Biden)政府上台以來的對中政策相似,亦即在氣候等特定議題上,需要中國合作才能有效全球治理,即使在美中關係高度緊張的現在仍是如此。[3]

事實上,拜登政府上台後,美歐跨大西洋關係(Transatlantic relations)在對中政策等重要議題上,的確逐漸出現了政策上的靠近以及收攏,如美歐都強調對中貿易的「去風險」而非「脫鉤」亦是一例,儘管由中國的角度而言,「去風險」與「脫鉤」無異,代表了歐洲方面與美國採取同樣步調、在經貿上參與美國的對中圍攻。[4]

值得注意的是,《中國戰略》文件中、即使在這些關鍵性的合作領域上,德中之間仍有多個競爭與可能的對抗存在,如人權議題,經貿上依賴與脆弱性、在中國市場的不公平競爭問題,以及台海局勢造成的供應鏈風險等,即使在綠能以及環保永續等問題上,同樣面對著雙方的市場競爭,以及德國將繼續與中國協商、要求減低燃煤使用等競爭問題。

德國的對中戰略方法與台灣的角色


一、致力「去風險化」降低單方面依賴風險


針對長期以來對中國的經貿依賴,德國認為應從以下領域進行「去風險」:減少關鍵領域依賴,經濟決策也應從地緣政治角度考慮,並且強化包含德國與歐盟在內、自身的實力。

德國認為,儘管中國是德國的最大貿易夥伴,然而對歐洲單一市場(Europäische Binnenmarkt)的競爭能力、創新與數位化、綠色轉型等的強化,是德國接下來強化內部經濟韌性的核心項之一。

此外,德國將致力於風險的「多元化」(Diversifzierung)。由於德國高度依賴於全球供應鏈與價值鏈(Wertschöpfungsketten)的正常運作,將致力於分散由原物料開始,產業鏈各級的風險,避免集中在單一、或者少數的幾個國家上;德國將發展多元化、可持續性的各種供應來源,尤其是高度依賴中國的中間產品等,更將發展原物料開始、供應鏈各層面的國際夥伴關係,協助這些國家共同繁榮,並強化供應鏈多元化、第三國夥伴關係、以及加強環境、社會與治理的標準。

此外,德國在《中國戰略》中也強調「科技主權」(Technologische Souveränität)的概念,強調歐盟不應在關鍵科技層面上、依賴基本價值觀不同的第三國,強化科技與數位生態系統的創新實力與韌性。同時在科技主權上,德國及歐盟同樣面對著與中國在科技發展與制定標準上的競合,特別是在中國以國家力量支援、嘗試在科技發展的競賽上壓倒西方國家這點上。

值得注意的是,由於對中國的貿易風險不斷上升、而長期以來也有大量德國企業對中國有高度依賴。德國認為,中國持續偏離「規則」以及「基於規範的國際秩序」的情況下,企業對中國的高度依賴將造成問題;因此,德國企業在決策時、將必須更充分考慮地緣政治的可能風險,並且將風險成本更多的內部化,而非在發生危機時期需要使用國家資源協助。正如同貝爾伯克在前述演說中所提,當(經濟)狀況良好時倚賴市場這隻看不見的手、但在危機時刻卻需要國家以強大力量介入,這樣的方式長久看來是不可行的。是故,德國將會以市場工具鼓勵德國企業減少單方面依賴。

除此之外,德國也將強化投資審查、以及出口管制等層面的作為,前者著眼於加強保護科技主權,避免敏感技術外流,後者希望強化確保需要申請出口許可的德國商品,不會助長中國侵犯人權、強化內部鎮壓、甚或大規模毀滅性武器及其他武器裝備的擴散,中國近年高度重視的「軍民融合」政策,是前述限制的重要顧慮,德國也將在考量網路安全與監控技術等新興科技發展的脈絡下,制定管制出口商品清單並加以審查。而保護包含網路IT等關鍵基礎設施、強化對混合威脅的對抗、以及錯假訊息的敘事攻擊等,也成為德國在這份戰略文件中強調的項目。

二、台灣在德國《中國戰略》中的地位及可扮演的角色


德國在《中國戰略》中,13次提及台灣,顯示柏林方面在這份對中政策報告中,對台灣以及區域安全的重視程度。德國雖強調仍在歐盟的一個中國政策框架中,僅與中國建立外交關係,然支持民主台灣實質參與國際組織,同時強調台海的現狀改變必須以和平協商且一致的方式進行,任何軍事升級都將影響德國與歐洲的利益。

報告中,德國也強調了與台灣在經濟與科技上的利益,強調台灣作為德國企業據點及貿易夥伴的重要性。貝爾伯克外長在演說中,也提到全球有一半貨櫃輪通過台灣海峽,不論任何關鍵物資與商品都須通過全球經濟的這條生命線運送,進一步闡述了台灣對德國經濟的關鍵重要性,以及處理相關貿易及供應鏈風險的必要性。值得注意的是,德國在報告中不僅提及支持台灣實質參與國際組織,更進一步呼籲聯合國祕書處應讓台灣公民社會參與聯合國與相關機構活動。

在這些作為之外,台灣其實還能從這份《中國戰略》中,找到進一步深化對德合作的空間。由於中國帶來的複雜挑戰,德國外交部在文件中強調將設立一個負責中國戰略的專門國務秘書(Staatssekretär,相當於我國政務次長)辦公室,並將強化聯邦各級機構應對中國的能力,包含人員對中國的理解等。德國在這份戰略文件中,不僅強調智庫與相關研究機構在這個目標上將扮演重要角色,更提及這些交流合作也將包括台灣。換言之,未來台灣將可以透過持續且深入的智庫、以及學術機構交流,進一步協助德國強化對中國情勢的理解、型塑更務實且有效的政策。

小結


在長期的籌畫後,德國外交部終於在2023年7月推出史上第一份中國戰略文件。由於這份戰略文件,是由對中採取強硬立場的綠黨(Bündnis 90/Die Grünen)所主掌的外交部,因此可以注意到諸多針對中國目前對內與對外的壓制、侵略性作為的批判,用詞較為強硬,然主要聚焦於原則性的敘述。不過,由於這份戰略文件旨在建立聯邦政府一致的對中政策框架,因此其重心原本就在於強調當前中國對國際秩序與德國國家利益帶來的挑戰,與仍需合作治理的領域,並強調德國所需維護之價值與利益;換言之,這份報告與先前的《國家安全戰略》相同,是未來政策執行上的原則性參考文件,而非政策實行細節。

整體而言,德國的第一份《中國戰略》檢視了中國在習近平治下,對國際秩序帶來的挑戰,以及過度依賴可能造成的風險,並嘗試尋求方法加以應對。文件的內容經過德國執政聯盟、以及聯邦及地方的長時間內部協商,應如同先前的《國家安全戰略》般,不論用詞及其內容上都已經有相當程度的妥協與緩和。然而,其內容已經顯示德國未來採取的對中政策,將不僅結束過往施洛德(Gerhard Schröder)與梅克爾(Angela Merkel)長期以來的政策,更可說是對自1970年代以來實施的新東方政策(Neue Ostpolitik)的大幅調整。儘管戰後德國在政策的調整上,都會因為政治體制的設計、以及對過往歷史的顧慮,因而相對需要更長時間;然而針對世界第四大經濟體,以及歐盟的主要國家之一的政策調整,台灣或許可以找到進一步強化與歐洲合作,共同維持國際安全與貿易秩序的新可能。

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