國防戰略

人口負成長嚴重衝擊國軍組織結構
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2023.08.07
作者
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中共政軍與作戰概念研究所 柯永森 委任研究員

關鍵字:少子化、高齡化、人口負成長、組織結構
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


依據內政部最新戶籍人口統計,2023年上半年出生人口僅6萬6,028人,年減1.67%,出生率僅剩千分之5.71,是自2015年千分之9.1後,連續9年下滑的新低,2023年出生數恐13萬不保。[1]

少子化與高齡化是全球性的重要議題,台灣1980年代出生人口數約40餘萬人,每年約以1至2萬人的幅度下降; 至2010年出生數為16萬6,886人,2021年新生兒人數僅15萬3,820人,少子化問題已造成學校併班、減班、併校、廢校與社會勞動力不足等現象;另加諸人口快速老化,台灣已邁入高齡化(或超高齡)社會,死亡數快速擴張,人口減少速度隨之日益增快,在2020至2021年,死亡人數已大於出生人數,人口負成長已成為台灣的社會問題之一。生育數降低、死亡數增加的人口負成長效應,加倍衝擊15至20年後國家各行各業人力補充需求,尤其是需要精壯人力負責國防安全的軍人,雖然自2024年起義務役期由4個月恢復為1年,但整體組織結構上仍面臨諸多衝擊。本文針對國人生育數再創新低,就國軍組織結構與人力資源管理進行討論。

現有軍事組織結構能否因應環境變遷


國軍的組織結構是建軍規劃的重要項目之一,建軍規劃主要將有限人力、財力、物力等三項資源做妥適分配與有效管理、充分運用,亦即建軍是一種精算的最適動態平衡。回顧1997年至2014年,國防部因應戰略思維轉變,加上兵源和戰備需求下降,推動「精實」、「精進」、「精粹」等組織變革專案,員額從40多萬,精簡至21.5萬人,並裁撤師級部隊,戰略部隊降為「旅級」單位,使軍事組織與部隊朝「精、小、強」的精兵主義發展。近年國內少子化、高齡化現象及其衍生的人口負成長問題,除對文學校帶來負面影響外,軍事院校(尤其是三軍官校等基礎院校)面臨招生困難窘境,部分兵科專長訓練班隊亦面臨停辦的衝擊,基此,軍事教訓能量如何維持?院校可否整併?應予正視。另因應未來武器裝備精良的科技化建軍趨勢,與戰鬥部隊及基層單位編現比偏低困境,再面對共軍不斷借鏡西方軍事強國建軍經驗,調整軍事組織(如編合成營,成立火箭軍、戰略支援部隊,七大軍區調整為五大戰區)、積極發展軍備,其武裝力量已非同日而語,在此日益強大的敵人威脅下,國軍究應僅執行如「陸軍聯兵營」的局部調整,亦或國防部需啟動新一波的組織轉型,以因應大環境的變動與國家安全防衛需求?深值決策者思考。

人力政策待檢討


2014年「精粹案」專案完成,國軍各級組織依法完成調整,各級部隊得以專心戰訓本務工作。但迄今的十年間,國內新生兒出生數逐年下降,少子化現象日趨惡化,高齡化社會日漸成形,甚至自2020年起已連續人口負成長現象,對國家競爭力、勞動力、生產力、各行各業人力需求造成極度威脅,對維護國土安全所需人力造成嚴重衝擊。

國防部依政策,自2018年1月1日起實施完全募兵制,非志願役達役齡役男改服四個月軍事訓練役。為滿足龐大兵員需求,各級戮力招募工作,雖聲稱成效良好,然招募人力仍無法有效提升兵力目標,致戰鬥部隊與基層單位編現比偏低、「借官借兵」執行戰訓任務成為常態;國防部採取提高薪資待遇、以住家附近分發單位、與學校策略聯盟鼓勵進修等諸多措施仍無法解決部隊長期人力短缺困境,導致社會大眾對「全募兵制」與「四個月軍事訓練」是否有戰力產生疑慮。2022年12月27日,總統蔡英文女士於討論「強化全民國防兵力結構調整方案」後,宣布「義務役役期恢復一年制」,並送立法院審議通過,自2024年1月1日實施,以疏緩部隊人力不足而產生戰力間隙問題。本文認為,國防部在人力不足的重點時間採用「重金招募」、「提升個人榮譽(學位)」等策略應屬至當。但義務役期由四個月延長為一年,僅能疏緩義務役人力短缺現象,仍無法澈底解決少子化所帶來不足困境,及志願役軍、士官缺員補充和斷層問題,若能從人力政策的源頭「選、育、訓、留、用」做根本性與整合性規劃,再輔以相關配套,或許能為困境找到出口。

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