國防戰略

國軍面對人力變化的轉機
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2023.10.02
作者
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中共政軍與作戰概念研究所 柯永森 委任研究員

關鍵字:預算員額、少子化、兵力結構
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


1年期義務役士兵將於明年入伍,預估人數將高達9,100多人。根據國防部預算書,明年志願役官士兵的「預算員額」,比今年遽減5,187人,形同減少近10個營的志願役人力。且減少的員額中,99%是基層士官長、士官與士兵,其中士官長從今年的1萬4600人,降為1萬4,300人,減少300人;士官從7萬5,201人,降為7萬3,600人,減少1,601人;士兵更從4萬4,911人,降到4萬1,670人,減少高達3,241人,合計減少5,142人;人力減少不排除明年國軍主戰部隊可用人力大幅下滑,對戰力造成影響。[1]立委要求國防部應檢討志願役官士兵人才流失以及逐年漸降低的留營率,並研議改善相關配套措施。[2]針對國軍人力不足現象,本文從發揮戰力角度探討相關因應作為。

國軍人力變化與人口趨勢


國防部2020年預算書顯示,志願役官士兵「預算員額」為16萬9,317人,今(2023)年17萬1,422人,上升2,105人;另明年「預算員額」則降為16萬6,235人,減少5,187人,降幅約3%。另較2020年預算員額仍減少3,028人。三至四年間國軍兵力急遽下降,顯示國軍面臨「招募困難」、「人員退損補充不及」與「編現比偏低逐漸擴大」等人力補充困境。

國軍人力變化並非招募政策與執行的問題,而在於人口數字變化的衝擊。台灣在1980年代的出生人口數約40餘萬人,每年概以1至2萬人的幅度下降,至2022年新生兒人數僅13萬8,986人。這也凸顯了少子化、高齡化及人口負成長問題。國軍應就國家人口政策,從「開發人力來源」、「留住優秀、可用人力」,積極規劃長期人力政策計畫,著力在中程策略與短期執行及應變作為,建構完善人力資源體系,確保兵力與組織結構完整。

義務役人力的彈性、有效運用


軍隊戰力是將人與裝備(含系統)經過單一、組合到整合訓練過程後,整體效能的具體展現。在武器裝備逐年更新、戰力逐步提升之際,訓練與裝備效能發揮過程中,「人」成為不可缺少的關鍵元素。2022年12月27日,總統蔡英文女士宣布「義務役役期恢復一年制」,自2024年1月1日實施,應該可以滿足龐大兵員需求;另兵力結構區分「主戰部隊、守備部隊、民防系統、後備系統」四大區塊,明確防衛任務,加大作戰緃深靭性,建構台灣整體防衛體系。

由於主戰部隊負責打擊任務,兵力來自招募志願役人力,在義務役役期恢復為一年,義務役人員以補充守備部隊為主原則下,加諸少子化衝擊,國軍部隊編現比擴大恐日漸惡化。鑑於「俄烏戰爭雙方因人員傷亡,與戰場持續戰力維持需求,都在徵集動員兵力支援前線作戰。國防部或可及早規劃將義務役人力補充至不同類型部隊之相關方案,以紓緩部隊短期人力不足所產生戰力間隙問題。

精算所需兵力規模,啟動國防組織再造


由於少子化與人口負成長,導致國軍人力補充困難,「有形戰力」發揮受限,影響戰演訓任務執行。國防部在規劃短期人力紓緩方案的同時,宜同步思考長期兵力結構問題,啟動國防組織再造因應。回顧歷次兵力結構調整,「砍人、砍組織」被喻為組織調整的代名詞,但就時空背景,是必要執行方式之一。

組織變革與兵力結構調整的目的在提升戰力,期在調整後能在現在或未來發揮所望的戰力,支持軍事戰略目標的達成。因此未來兵力結構調整,應先詳實計算「需要多少戰力達成『防衛固守、重層嚇阻』軍事戰略目標?」、「平、戰時維持防衛作戰組織結構所需兵力規模?」、「兵力(人力)來源能否支持所需兵力規模?」並從「提升人員素質」與「科技取代人力」調整建軍規劃,建造質、量兼具的現代化軍隊。

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