國際情勢

從TICAD觀察大國競爭為非洲帶來發展契機
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2022.09.07
作者
S__40124433
國家安全研究所 楊一逵 助理研究員

關鍵字: TICAD、美國對漠南非洲戰略、非洲
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


第八屆「東京非洲發展國際會議」(Tokyo International Conference on African Development,以下簡稱TICAD)於2022年8月27至28日在突尼西亞(Tunisia)盛大舉行,日本首相岸田文雄(Fumio Kishida)於會議最終致詞時通過《第八屆TICAD突尼斯宣言》(TICAD 8 Tunis Declaration),並表示日本作為非洲國家共同成長的夥伴,將在未來三年內對非投入300億美元的援助與投資金額,吸引更多日本公私部門對非投資,建立互惠、開放與高標準的經濟韌性。[1]宣言也號召各國組成多邊機制,協助非洲抵抗非法竊取非洲資產與阻礙非洲永續發展的投資行為。[2]本屆TICAD表面上強調非洲經濟韌性之重要性,實際上凸顯中國於非洲社會中帶來非永續的負面經濟衝擊,例如債務問題、環境破壞與不透明的合作關係。外界認為,面對中國在非洲大舉擴張的合作與投資行為,日本正逐步加碼深化對非影響力,調整昔日偏重軟實力與贈款援助的對非政策,希冀提升更多的對非商業投資能量,平衡中國在非洲經濟發展上的勢力。[3]本文從TICAD出發,觀察大國在非洲的競爭,或將為非洲國家帶來更多發展契機。

美日連動將非洲推至大國競爭最前線


美國拜登政府早於日本公布其《第八屆TICAD突尼斯宣言》的半個月前,揭示2022年《美國對漠南非洲戰略》(U.S. Strategy toward Sub-Saharan Africa),闡述美國最新的對非戰略。[4]而該戰略當中對於發展非洲經濟韌性之訴求、美非夥伴關係及強化美非商業投資合作願景,與日本第八屆TICAD的政策目標不謀而合,相互呼應。拜登政府不僅將漠南非洲國家視為連結美國、歐洲國家與印太國家安全利益的夥伴,更大幅提升非洲國家在美國全球戰略地位的關鍵位置。[5]有別於美國先前總將非洲視為一個需要改革與援助的區域,拜登政府提出的非洲戰略,更強調非洲的發展「能動性」(Agency)前景,以美非夥伴關係為主軸,推動安全、經濟、能源轉型、社會韌性與「公私夥伴關係」(Public-Private Partnership)的合作。換言之,非洲國家不是受美方指點的跟隨者,而係保有自主選擇性的夥伴。 [6]

拜登政府的非洲戰略顧問戴夫蒙特(Judd Devermont)表示,美國新的對非戰略依然十分關切與擔憂中國在非洲的行為,但不會一概否定非洲國家與中國建立的關係與其認為之價值,因最終需要回到非洲民眾的體認,由非洲國家來決定誰會是真正的永續夥伴,與願意深化那一種模式的合作交往關係。[7] 簡言之,隨著美國與日本近期對非政策之調整,拜登政府的《美國對漠南非洲戰略》與岸田文雄政府的《第八屆TICAD突尼斯宣言》,已正式將非洲推至大國競爭的最前線。中國對非的合作模式與美國及日本對非的合作模式,未來預計展開競爭。非洲國家也因此將獲得更多發展機會與選項。

中國不再一枝獨秀


不僅美國與日本,各國已接續注意到非洲國家的戰略價值,開始投入與非洲國家的合作及投資,逐步挑戰中國自2000年起成立「中非合作論壇」(FOCAC)以來,力圖將非洲發展塑造成「中國第二個大陸」(China’s Second Continent)的中國發展模式。 [8]舉例來說,歐盟於2021年推出旨在抗衡中國的「全球門戶」計劃(Global Gateway)當中的「歐盟—非洲,全球門戶投資項目」(EU-Africa, Global Gateway Investment Package),預計將投入1,500億歐元至非洲國家的數位、能源轉型、基礎建設、糧食、醫療與新創產業等領域。[9]2022年2月17至18日舉行的「歐洲聯盟—非洲聯盟峰會」(European Union - African Union Summit)也公布《2030年共同願景》(Joint Vision for 2030),力求加大對非投資。[10]

美國印太框架內的其他夥伴國如韓國與印度同樣也提高對非合作的規模與層級。2022年3月3日南韓舉辦第三屆的「韓國—非洲論壇」(Korea-Africa Forum),區域行為者的「非洲聯盟」(African Union)亦係合作夥伴。[11] 南韓總統尹錫悅(Yoon Suk-yeol)更希冀於2024年將「韓國—非洲論壇」,升級為「韓國—非洲特別高峰會」(Korea-Africa Special Summit)。 [12] 印度除了有「印度—非洲高峰論壇」(India Africa Forum Summit)外,2022年7月亦於肯亞舉辦第二屆「印度—非洲創業與投資高峰會」(India - Africa Entrepreneurship & Investment Summit),與美日同樣訴求深化對非洲的商業與投資關係。[13]即便現階段中國仍係非洲國家的最大貿易夥伴,在對非洲發展與合作的議題及項目上,中國將不再一枝獨秀。[14]非洲國家也更有機會掙脫中共影響力的網絡。

台灣沒有缺席


大國競爭下,非洲國家不僅增加發展機會,也間接開闢出台灣與非洲國家合作的新契機。台灣自2021年3月開始,同美國與我非洲邦交國史瓦帝尼(Eswatini),推動三邊合作,建設史瓦帝尼的資訊科技產業(Information Technology Sector)與電子商務樞紐(eCommerce Hub)。[15]第二屆「台灣—史瓦帝尼經濟合作協定聯合委員會議」(Taiwan-Eswatini ECA Joint Committee Meeting to Boost Trade)也於2022年8月26日順利舉行,雙方就「市場准入」(Market Access)問題更深入的交換意見。[16]台灣與史瓦帝尼的雙邊貿易量也從2018年「台灣—史瓦帝尼經濟合作協定」生效之後,截至2021年大幅成長136%。[17]

在非邦交國部分,我國自2018年開始推動「非洲計畫」,擴展台非關係,深化對非洲地區經貿與外交援助之布局已小有成就。[18]繼2021年4月1日台灣與索馬利蘭(Somaliland)啟動由台方協助索國建設數位政府計劃,台索雙方更於2021年6月時邁入醫療合作領域,2022年5月24日則簽屬台索雙邊能源與礦物資源合作協議。[19] 台索雙邊合作將持續深化,而索國也係台灣未來前進東非市場,享受「非洲大陸自由貿易區」(AfCFTA)免稅紅利的戰略基地。我國僑委會自2020年也啟動「非洲專案」融資計畫,提供最高250萬美元額度的授信,鼓勵台商前進非洲投資。[20] 我國駐南非代表處於2022年6月在南非豪登省(Gauteng)的Phumulani中學,成立「台灣數位教育教室」。[21]同年8月26日,台北市大安高級工業職業學校與南非斐京技職高中(Pretoria Technical High School)簽訂技職教育交流合作備忘錄,推動台灣技職教育前進南非,縮短未來雙邊經貿合作中,勞資雙方對專業技術人員能力與期待之間的差距。[22]

台灣在汽車零組件、機械紡織、農業科技、綠色能源、電子商務、資通訊科技產業的競爭力與前瞻性,係未來各國發展對非洲國家三邊產業互補合作或人才培訓時,不可忽視的潛在夥伴。大國競爭下的非洲,不僅為非洲國家帶來更多發展選項,也係台灣朝非洲推展雙邊或多邊合作的戰略契機。

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