日德兩國提升安全合作因應印太情勢
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關鍵字:自由開放印太、印度太平洋方針、2加2會談
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)
日本外務省2021年4月12日公布,翌(13)日將與德國舉行外交和國防部長級(俗稱「2加2」)會談,日本外務大臣茂木敏充、防衛大臣岸信夫、以及德國外交部長馬斯(Heiko MAAS)、國防部長卡倫鮑爾(Annegret Kramp-Karrenbauer)共同參加,預定討論共同推動「自由開放的印太」、日德安保防衛合作、區域情勢等議題。考量疫情仍然嚴峻,採取視訊形式進行。[1] 這是日德兩國之間首度舉行同類會談,也是繼兩國在3月22日簽署《日德情報保護協定》之後,[2] 另一項提升兩國安全關係的重要作為。
作為主要歐洲國家之一,德國外交部去(2020)年公布《印度太平洋方針》之後,[2] 外界即對德國的印太政策高度關注,而同(2020)年9月德國政府宣布將在2021年8月派遣「巴伐利亞號」巡防艦到印太地區的消息後,外界已認為柏林當局開始將其印太政策付諸行動。不同於在南太平洋擁有海外領地的法國,德國在印太地區並無基地以利後勤補給,故若規劃長期派遣軍艦到印太地區,勢必尋求區域夥伴的合作。從相關互動看來,顯然在柏林當局眼中,日本正是此等夥伴,未來日德安全關係的發展頗值關注。
日德國防官員會談益趨頻繁且強調印太
依據日本防衛省的公開資料顯示,去年日德兩國國防部長的互動頻率,高於過去幾年。目前防衛尚未公布今年資訊,若以去年而言,有「日德國防部長會議」(2月15日)、「日德國防部長電話會議」(4月24日)、「日德國防部長視訊會議」(11月10日)、以及「日德國防部長論壇」(12月15日)等共四次,較前(2019)年的2次、三年前的3次來得多(見表1)。[4]
另外,分析會談之陣容與內容可發現,雙方逐年拉高晤談官員層級,而且幾乎必定談及推動「自由開放的印太」;隨著時間推進,對於兩國防衛合作議題的討論也增加。
表1、近三年日德兩國國防部門高級官員會談
日期 |
會議(談)名稱/場合 |
討論議題 |
2018.2.17 |
日本防衛副大臣與德國國防部常務次長舉行雙邊會談 場合:出席慕尼黑安全會議 |
北韓局勢; 東海與南海情勢; 日本與北約和歐洲國家防衛合作。 |
2018.4.28 |
日本防衛大臣政務官與德國國防部防衛計畫局局長、裝備局局長會談。 場合:出席柏林航空展 |
防衛裝備與技術合作。 |
2018.6.2 |
日德國防部長會談 場合:出席香格里拉會議 |
南海等區域情勢; 防衛合作; 北韓核武。 |
2019.2.18 |
日本防衛副大臣與德國國防部常務次長會談 場合:出席慕尼黑安全會議 |
自由與開放印太; 印太地區安全形勢; 防衛合作。 |
2019.11.27 |
日德國防部長電話會議 |
防衛交流; 日德兩國所處之安保情勢。 |
2020.2.15 |
日德國防部長會議 |
自由開放印太; 印太地區安全形勢。 |
2020.4.24 |
日德國防部長電話會議 |
自由開放印太; 防衛省防疫作為; 防衛合作; 儘早舉行2加2會談。 |
2020.11.10 |
日德國防部長視訊會議 |
自由開放的海洋秩序; 防衛合作與交流; 東海與南海情勢; 疫情下的人道救援。 |
2020.12.15 |
日德國防部長視訊論壇 論壇主題「印度太平洋:日德兩國在印太的交往」 |
自由與開放印太; 防衛合作; 德國《印度太平洋方針》; 德國向印太派遣軍艦; 防疫合作。 |
2021.4.13 |
日德2加2會談 |
自由開放印太; 日德安保防衛合作; 地區情勢 |
資料來源:作者整理自〈各国との防衛協力・交流〉,日本防衛省網站,https://www.mod.go.jp/j/approach/exchange/area/euro/germany.html。
日德強化安全關係具象徵與實質意義
眾所周知,第二次世界大戰期間,日本和德國同屬軸心國陣營,兩國之間並曾簽署「日德防共協定」(1936年)。戰後,日、德兩國揮別軍國主義,並快速實現高度經濟發展;在國防方面,各自在日美同盟和北約的安全保障下,擁有量少質精的部隊。兩國之間的互動,迄今多以民生或文化等非軍事領域為主(見表2)。因此,兩國合作近年在安全領域的交流合作深化,實具歷史性意義。
表2、戰後日德兩國間主要合作協定
1957年 |
文化協定 |
1962年 |
航空協定 |
1967年 |
租税(所得)條約(2016年改正) |
1974年 |
科學技術合作協定 |
1997年 |
環境保護合作協定 |
2000年 |
社會保障協定 |
2000年 |
關於打工度假制度的普通照會 |
2014年 |
日德海關互相支援協定 |
2017年 |
日德防衛裝備與技術移轉協定 |
2021年 |
日德情報保護協定 |
資料來源:摘譯自日本外務省網站,https://bit.ly/3uDhCVk。
如前述,《日德情報保護協定》已於3月簽署,該協定旨在確保今後兩國間防衛交流合作之際的機密保障,尤其事涉敏感的武器裝備與相關技術之移轉。據媒體披露,針對日本規劃對德國出售P-1海上巡邏機一案,兩國政府雖討論已久,卻因缺乏機密保護合作而延宕至今,而該協定之締結不啻為兩國軍事情報交換與武器出口排除障礙。[5] 由此看來,作為日德深化安全合作的一環,《日德情報保護協定》的簽署不僅象徵兩國間的相互信任,也帶來實質經濟利益。
而即將召開的日德首屆2加2會談,則是有高度政治意涵。2加2會談機制通常建立在具有戰略互信,或至少共享戰略目標的國家之間。日本最早在1960年與美國之間成立「日美安全諮商委員會」(Japan-United States Security Consultative Committee),由兩國外務和防務高級官員針對安全政策進行對談。其後,日本又與澳洲(2007年)、俄國(2013年)、法國(2014年)、英國(2015年)、印尼(2015年)、印度(2019年)等國建立同樣機制。未來日德之間也建立2加2機制之後,日本和英、法、德等三個主要歐洲國家之間,便都具有高度戰略性的外交與防衛溝通平台。
日德提升安全合作背後的中國因素與厭中輿論
此前,日美2加2會談的內容對中國威脅多所著墨,甚至觸及台海安全情勢。此次日德2加2會談議程雖未對外公布,然吾人從近期兩國國防部長對談內容、對外政策作為,以及兩國國內社會對中國觀感,應可推知一二。簡而言之,除加強推動「自由與開放的印太」之外,中國已經是不可迴避的議題。
日本對中國威脅的疑慮,除反映在防衛省年度《防衛白皮書》,以及強調「西南防衛」的各項政策文件中之外,日本防衛大臣在面對德國國防部長時,也同樣表露無遺。例如,岸信夫在去年12月15日出席日德國防部長視訊會議時,即提及釣魚台情勢,並稱包含中國在內的國家應當克制勿升高緊張。[6] 在日本民間,日本民眾對中國的觀感長期以來陷於低迷。日本NPO法人「言論NPO」去年11月發表的民調發現,多達89.7%的日本民眾對中國印象不佳;內閣府今年2月公布的民調顯示,高達82%日本民眾不認為日中關係良好。[7]
德國近年對於中國的國際擴張行徑與戰狼面孔,以及中國政府在對其國內維吾爾族的高壓手段,已多所批評,去年12月2日德國政府即罕見地發布人權報告,批評中國的人權狀況。前述《印度太平洋方針》內容未批判中國威脅,然出現「China」一字高達59次,幾乎是其2加2對象國「Japan」一字出現頻率(29次)的兩倍,全篇表露對中國的高度關注。此外,德國國防部長卡倫鮑爾(Annegret Kramp-Karrenbauer)今年3月在其推特上寫下「我們困擾地聽到來自中國的軍事威懾腔調,甚至是『備戰』的呼籲」;[8] 其後,她在接受德媒《編輯部網路》採訪時,更毫不遮掩對於中國的質疑,指「中國顯然想按照自己的意願打造世界秩序以及因此迫使弱國就範。我們,也就是歐洲和西方,不能當弱者」。[9]
值得注意的是,除政府官員之外,德國社會上已存在不少對中國的疑慮。一項跨國民調發現,德國民眾對中國評價不高,100分滿分當中,中國僅得到35.4分,低於英國(51.6)、法國(61.6)、日本(55分)和台灣(46.4分)。[10] 德媒《明鏡週刊》(The Mirror)調查則發現,德國民眾有46%希望疏遠與中國關係,高於認為應維持現狀的31%。[11]
日德政府對於中國的戰略考量固有不同,但防中則是共通基調:日本視中國為最大威脅,德國則憂慮中國對外霸權作風,影響德國在印太地區的利益。相較於此,日德兩國民間的厭中情感,則是一致地指出兩國政府檢討對中政策時應調整的方向。
德國首相梅克爾(Angela Merkel)曾在3月25日舉行的歐洲峰會上表示,德國的對中政策與美國有不同之處,[12] 因此日德2加2會談或許不會如日美2加2文件中出現對台海安全關注的字句,但兩國對中國的憂慮,應會在會談中表明,以及納入相關文件內容當中。而在2+2會談結束後,隨著德艦東來,日本和德國是否進一步簽署有關後勤補給與軍事設施使用的「物資勞務相互提供協定」(Acquisition and Cross-Servicing Agreement, ACSA),則是今後觀察的重點。