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美國國防部宣布設立戰略資本辦公室之意涵
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2022.12.09
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國家安全研究所 林雅鈴 副研究員

關鍵字: 產業政策、關鍵技術、戰略資本辦公室
(本評析內容及建議,屬作者意見,不代表財團法人國防安全研究院立場)


2022年12月1日,美國國防部基於前沿科技是維持國防優勢之基礎的考量,宣布設立戰略資本辦公室(Office of Strategic Capital, OSC),負責針對如先進材料、下一代生物科技、量子科學等需要投入大量資金進行研究,且對國防至關重要的關鍵技術領域,與可信賴的私人資本建立合作夥伴關係,擴大對關鍵技術的投資並確保這些技術能轉化為國防軍事所用。[1]值此美中競爭愈演愈烈之際,美國國防部成立此一單位,本文將試析其意涵。

美國持續在關鍵技術領域推進產業自主發展


中國在新興科技領域的快速追趕,已給包括美國在內的已開發國家帶來龐大壓力。2022年8月,美國總統拜登簽署了《晶片和科學法案》(CHIPS and Science Act),除了將投入527億美元進行半導體相關的研發、製造外,法案中並提出將在美國國家科學基金會(National Science Foundation, NSF)設立技術、創新與夥伴關係委員會(Directorate for Technology, Innovation and Partnerships, TIP),負責加速推進10項與國家和經濟安全相關的關鍵技術之研究與技術商業化,降低新技術早期開發風險並促進技術成功導入市場。此外,法案也提出要擴大創新夥伴關係,結合大學、研究機構和企業以發展技術、創新和製造業部門。

而戰略資本辦公室的設立,應與推動《晶片和科學法案》的想法相似,其定位亦類似國家科學基金會內的技術、創新與夥伴關係委員會。在提出應優先發展的國防相關之關鍵技術領域後,戰略資本辦公室將協調相關政府部門及私人資本,共同投入這些關鍵技術的研發與供應鏈建構;透過與私部門建立合作夥伴關係,據以解決長期投資的資金缺口、弭平研發和全面商業化生產之間的差距,並將商業創新技術轉化為軍事能力。顯見美國政府除了半導體產業之外,在國家認定與國家安全相關的關鍵技術領域,都將開始推動涵蓋基礎研究、概念∕技術驗證到技術商業化階段的發展,確保美國研發能在美國製造,以提高國家競爭力。

公私混合的夥伴體制或將再成為主要研發模式


研發是推動經濟成長、提高國家安全與競爭力的核心,1960年以來美國一直都是全球研發支出最高的國家,並在全球科學與技術領域扮演領導角色。然而,隨著其他國家研發支出提高,美國研發支出占全球研發支出的比重正逐年下降,自1960年的69%降至2020年的30.7%。另一方面,中國研發支出占全球研發支出比重,從2000年的4.9%成長至2020年的24.8%,排名世界第二。[2]中國在研發支出的快速增長,已讓美國備感威脅。

其次,自1980年代美國雷根總統推行「雷根經濟學」(Reaganomics)以來,隨著新自由主義經濟思想興起、金融監管的放寬,美國私人商業部門開始大量投資,如今美國企業已經成為研發支出的主要來源,2020年企業研發支出占總支出的73.1%,創下歷史新高;美國政府研發支出占總支出比重則降至19.5%。[3]此也導致美國多數的技術研發與創新均是來自民間部門,亦讓科技創新變成以獲取商業利益為目標。因此,儘管美國目前仍是全球研發支出最高的國家,但在政府研發支出不斷減少的情況下,為了維持美國在全球的科技領先地位與國家競爭力,美國政府勢必要與私人企業展開更密切的合作。透過整合公部門、學研機構、民間部門的資源形成夥伴關係,將有助於混合組織創造能力的提升。[4]故未來美國在關鍵技術領域的研發,除了過去的委託合同、民間技術採購外,或將會更多採取公私混合體制模式,結合政府與市場力量共同推動科技創新。

美國將逐漸透過產業政策引領關鍵技術發展


從美國科技治理體系來看,美國行政部門並未設立最高科研管理機構,而是把科技研發的職責分散在國防部、能源部、太空總署(NASA)等各個部門之下,並與實驗室、企業、大學、研究中心等構成科技研發體系,共同承擔基礎研究與應用開發研究。此反映出美國政治中反對大政府、重視市場看不見的手之傳統。

但隨著中國政府透過國家力量支持特定產業發展並取得一定成果,如中國人工智慧(AI)研究實力快速提升,[5] 與AI密切相關的電子監控技術和設備亦快速佔據國際市場份額。政府扶持下鼓勵特定行業發展的「產業政策」也逐漸成為美國民主黨與共和黨的共識,佛羅里達州的聯邦參議員馬可.魯比奧(Marco Rubio)在2019年就公開呼籲美國也需要制定「產業政策」。[6] 因此,從《晶片和科學法案》的通過到設立戰略資本辦公室,可以發現,面對中國崛起、美國對於中國國防軍事實力提升的擔憂,讓美國政府也開始透過補貼、稅收優惠等方式支持戰略性產業發展,以產業政策引領關鍵技術發展將逐漸成為趨勢。

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